A közigazgatási szabályszegések szankcióiról szóló 2017. évi CXXV. törvény rendelkezéseinek ismertetése

1. Előzményei

Korábban a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény részét képezték az egyes anyagi jogi szabálysértések miatt alkalmazható szankciókról szóló rendelkezések is, azonban tekintettel arra, hogy az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) megalkotásakor a jogalkotó célja egy olyan általános eljárási kódex volt, amely csupán egy szabályozási magot alkot, és nem tartalmaz anyagi jogi rendelkezéseket, ezen rendelkezések nem kerültek bele az Ákr.-be.

E jogalkotói logika mentén egy új törvény megalkotása vált szükségessé, amelynek eredményeként megszületett a közigazgatási szabályszegések szankcióiról szóló 2017. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Szankció tv.), valamint az Ákr. hatálybalépése, illetve a Szankció tv.  2021. január 1-jei hatálybalépése közötti időintervallumra kialakításra került egy átmeneti szabályozás [vö. a közigazgatási szabályszegések szankcióinak átmeneti szabályairól, valamint a közigazgatási eljárásjog reformjával összefüggésben egyes törvények módosításáról és egyes jogszabályok hatályon kívül helyezéséről szóló 2017. évi CLXXIX. törvény].

2. Hatálya

A Szankció tv. 1. § (1) bekezdése értelmében a Szankció tv. hatálya az Ákr. hatálya alá tartozó közigazgatási hatósági eljárás során megállapított jogszabálysértések esetén a közigazgatási hatósági ügyben érdemi döntéssel kiszabható jogkövetkezményekre, azaz a közigazgatási szankciókra terjed ki. E fogalomból következik, hogy a közigazgatási hatósági eljárás során kiszabott eljárási bírság nem tartozik a Szankció tv. hatálya alá.

A Szankció tv. hatálya nem terjed ki az Ákr. hatálya alól kivett közigazgatási hatósági eljárásokra sem, tekintettel azok sajátos szabályrendszerére, jogintézményeire. E körbe tartozik például az adó-, valamint vámigazgatási eljárás, a menekültügyi és idegenrendészeti, valamint a versenyfelügyeleti eljárás.

Úgyszintén nem tartoznak a Szankció tv. hatálya alá az ideiglenes biztosítási intézkedések, illetve ideiglenes intézkedések, azaz amikor a hatóság egy azonnali jogsérelem orvoslásaként alkalmaz jogkövetkezményt (példának okáért abban az esetben beszélhetünk ilyenről, amikor a kéményseprő jogsértés miatt az emberi élet veszélyeztetettségére tekintettel – az egyéb hatósági eljárás befejezéséig – lezárja a kémény nyílását).

Továbbá az olyan hatósági előírások, amelyek bár az ügyfélre nézve szankciónak tűnnek, de mégsem az ő jogszabálysértő magatartása miatt kerülnek alkalmazásra (például egy állatfaj vadászatának megtiltása, ha az a faj védelme érdekében történik) szintén nem minősülhetnek közigazgatási szankciónak és így ezek sem tartoznak a Szankció tv. hatálya alá.

3. Közigazgatási szankciók

A Szankció tv. 2. § (3) bekezdésében a fokozatos szankcionálás elvének megfelelően kerülnek felsorolásra az egyes közigazgatási szankciók. E rendelkezésnek megfelelően közigazgatási szabályszegés esetén közigazgatási szankcióként figyelmeztetés, közigazgatási bírság, tevékenység végzésétől történő eltiltás, illetve elkobzás alkalmazható. Továbbá a Szankció tv. lehetővé teszi, hogy egyes, ágazati törvények további közigazgatási szankciókat is meghatározhassanak.

A Szankció tv. meghatározza a közigazgatási szabályszegésért való felelősségre vonás minimumfeltételét, amely alapján közigazgatási szankciót azzal szemben lehet kiszabni, akinek, illetve amelynek a közigazgatási szabályszegésért való felelősségét a közigazgatási hatóság megállapította. A közigazgatási szankció alkalmazására jogosult hatóság eljárása során a közigazgatási szabályszegést elkövető ügyfél vétkességét akkor vizsgálja, ha törvény így rendelkezik.

A fenti szabály alól az elkobzás szankció kivételt képez, mivel alkalmazásának a felelősségre vonás nem feltétele.

Az ügyféllel szemben korábban kiszabott szankciókkal kapcsolatos adatok megismerhetőségének biztosítása érdekében a Szankció tv. létrehozza a Közigazgatási Szankciók Nyilvántartását (a továbbiakban: Nyilvántartás). A bejegyzést teljesítő hatóság az általa bejegyzett adat vonatkozásában adatkezelési jogosultsággal rendelkezik.

A fokozatos szankcionálás rendszerében – a jogsértés jellegére tekintettel történő azonnali bírságolás esetét kivéve – a közigazgatási bírság alkalmazásának feltétele a Nyilvántartásba legalább egy, egy éven belül bejegyzett közigazgatási szankció. Ebből következően a Nyilvántartásban nem szereplő ügyféllel szemben első alkalommal történő közigazgatási szabályszegés esetén figyelmeztetés alkalmazásának van helye. Fontos hangsúlyozni, hogy minden bejegyzett közigazgatási szabályszegést figyelembe kell venni, függetlenül az adott jogsértés típusától vagy a szankcionáló hatóságtól. Tehát például egy élelmiszerbiztonsággal kapcsolatos jogsértés kapcsán az építésügyi figyelmeztetés is megalapozza a közigazgatási bírság alkalmazását.

3.1. Figyelmeztetés

A figyelmeztetés, olyan a hatóság által, önálló jogorvoslattal megtámadható, érdemi döntésben kiszabott, a hatóság rosszallását kifejező, preventív hatás kiváltására irányuló szankció, amely rámutat az adott cselekménnyel elkövetett jogszabálysértésre, egyben felhívja az ügyfelet a jövőbeli jogsértő cselekményektől való tartózkodásra.

Figyelmeztetést alkalmaz továbbá a hatóság, ha az ügyfél számára kötelezettséget (például cselekmény elvégzésére) állapít meg, és a kötelezettséget megállapító döntésben más szankció alkalmazásáról nem rendelkezik.

A figyelmeztetés alkalmazásával kapcsolatban a Szankció tv. a hatóság számára több tekintetben mérlegelési lehetőséget biztosít. Figyelmeztetés a hatóság megítélése alapján csekély súlyú közigazgatási szabályszegések esetén alkalmazható, vizsgálni szükséges továbbá, hogy a figyelmeztetés alkalmas-e a további jogszabálysértések megelőzésére. További mérlegelési lehetőséget jelent a hatóság számára, hogy a figyelmeztetés – a Szankció tv.-ben meghatározott kivételekkel – közigazgatási bírság kiszabása helyett is bármikor alkalmazható.

Előfordulhatnak azonban olyan esetkörök is, amikor a figyelmeztetés alkalmazása nem elegendő, hanem valamely súlyosabb szankció alkalmazása indokolt. Ennek megfelelően, egyrészt a Szankció tv. 6. § (5) bekezdése biztosítja annak a lehetőségét, hogy amennyiben  egy adott eljárásban a csekély súlyú szabályszegés fel sem merülhet, akkor ágazati törvény illetve eredeti jogalkotói hatáskörben kiadott kormányrendelet kizárja a figyelmeztetés alkalmazását. Másrészt maga a Szankció tv. 9. § (3) bekezdése is meghatároz olyan esetköröket, amikor a figyelmeztetés feltételei fennállnak ugyan, mégis közigazgatási bírság kiszabására kerül sor. Így például a figyelmeztetés alkalmazása helyett, azonnali bírságolásnak van helye, amennyiben a jogsértés emberi életet, testi épséget vagy egészséget sért vagy veszélyeztet, vagy annak következményeképpen környezetkárosodás, környezetszennyezés vagy környezetveszélyeztetés következett be.

3.2. Közigazgatási bírság

A Szankció tv. meghatározza a közigazgatási bírság kiszabásának keretszabályait, általános feltételeit, míg az egyes ágazati törvények rögzítik, hogy mely jogsértések esetén van helye közigazgatási bírság kiszabásának.

Az egyes ágazati törvényekben a közigazgatási bírságok elnevezése nem egységes. Az egyes bírságok megnevezése számos esetben tartalmaz utalást magára az ágazatra – például egészségvédelmi bírság –, illetve a bírságot kiszabó hatóság hatáskörére – például munkavédelmi bírság. Használatos továbbá a pénzbírság kifejezés is.

A fentiekre tekintettel, a Szankció tv. 9. § (1) bekezdése rögzíti, hogy közigazgatási bírságnak minősül minden, a közigazgatási hatóság által közigazgatási szabályszegésért kiszabott bírság.

A fokozatos szankcionálás elve alapján közigazgatási bírság kiszabására akkor kerül sor, ha törvény vagy törvény felhatalmazása alapján önkormányzati rendelet bírság kiszabását teszi lehetővé, a Nyilvántartásba a hatósági eljárás megindításának napját megelőző egy éven belül az ügyfél vonatkozásában közigazgatási szankciót megállapító döntést jegyeztek be és a hatóság nem figyelmeztetés alkalmazásáról dönt.

A fentieken túl a közigazgatási bírság azonnali alkalmazását a jogsértés jellege is megalapozhatja, ha a Szankció tv. 9. § (3) bekezdése szerinti valamely esetkör áll fenn.  Így például amennyiben a jogsértésre a kora, anyagi és szociális helyzete, fogyatékossága, egészségi állapota, megváltozott munkaképessége, cselekvőképességének korlátozása miatt különösen kiszolgáltatott személlyel szemben került sor. Továbbá azon esetkörökben is azonnali bírságnak lesz helye, amikor az egyes ágazati törvény maga zárja ki a figyelmeztetés alkalmazását.

A közigazgatási bírság kiszabása esetén a hatóság az eset összes körülményét mérlegelve dönt a bírság összegéről. Így különösen vizsgálja a jogsértéssel okozott hátrányt, a hátrány visszafordíthatóságát, a jogsértéssel érintettek körének nagyságát, a jogsértő állapot időtartamát, a jogsértő magatartás ismétlődését és gyakoriságát, a jogsértést elkövető eljárást segítő, együttműködő magatartását, valamint a jogsértést elkövető gazdasági súlyát. Továbbá a Szankció tv. 10. § (1) bekezdésében meghatározott mérlegelési szempontokkal egyidejűleg, a speciális, ágazati szempontok érvényesítése érdekében törvény, kormányrendelet vagy önkormányzati rendelet e tényezők mellett további vizsgálandó szempontokat is megállapíthat.

A közigazgatási bírság összegének felső határa a közigazgatási bírságot megállapító jogforrás, továbbá az ügyfél személye alapján differenciált; önkormányzati rendelet alapján, vagy természetes személlyel szemben kiszabott közigazgatási bírságok tekintetében alacsonyabb. Az ágazati sajátosságokra tekintettel, a főszabály szerint meghatározott maximum – természetes személyek esetében egymillió forint, jogi személyek és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek esetében pedig tízmillió forint – tekintetében törvényi, kormányrendeleti szinten biztosított az eltérés lehetősége. Továbbá a Szankció tv. 10. § (3) bekezdése meghatározza az önkormányzati rendelet alapján megállapítható közigazgatási bírság felső határát is (természetes személy esetén kétszázezer forint, míg jogi személyek, illetve jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek esetén kétmillió forint), valamint a Szankció tv. 12. §-a rögzíti a közigazgatási bírság minimumát. Így a kiszabott bírság összege nem lehet alacsonyabb, mint az adók módjára történő végrehajtás szabályai szerinti legkisebb behajtható összeg, azaz minimum ötezer forint törvényben meghatározott bírságösszegnél, míg kormányrendeletben ez tízezer forint lehet a legkisebb összeg. [vö. az adóhatóság által foganatosítandó végrehajtási eljárásokról szóló 2017. évi CLIII. törvény 106. § (1) bekezdés]. 

A Szankció tv. 11. §-a a közigazgatási bírság altípusaként nevesíti a helyszíni bírságot. A hatóság mérlegelési jogkörében közigazgatási bírságként helyszíni bírságot szabhat ki, ha a helyszíni intézkedés alkalmával az ügyfél a jogsértést teljes mértékben elismeri, és törvény, kormányrendelet vagy önkormányzati rendelet ezt lehetővé teszi.

Tekintettel arra, hogy a helyszíni bírság sajátossága, hogy a jogsértés elismerésével az ügyfél lemond a jogorvoslati lehetőségről, ezzel kapcsolatban a Szankció tv. a hatóság számára speciális tájékoztatási kötelezettséget ír elő annak érdekében, hogy az ügyfél tudatában legyen a jogorvoslathoz fűződő alapvető joga elvesztésének.

A Szankció tv. meghatározza a helyszíni bírság kiszabásának általános szabályait, továbbá a helyszíni bírság kiszabható legmagasabb összegét az ugyanezen tényállás mellett megállapítható közigazgatási bírságösszeghez viszonyítva.

Továbbá a Szankció tv. 11. § (6) bekezdése meghatározza az önkormányzati rendelet alapján kiszabható helyszíni bírság felső határát. Természetes személy esetén ötvenezer, míg jogi személyek és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek esetén ötszázezer a helyszíni bírság maximális összege.

3.3. Tevékenység végzésétől történő eltiltás

A Szankció tv. 13. §-a bevezeti a tevékenység végzésétől történő eltiltás jogintézményét, amelynek időtartama főszabály szerint a tevékenységtől történő eltiltásról szóló döntés véglegessé válásától számított 45 napnál hosszabb nem lehet. A közigazgatási szankcióval sújtható szabályszegések társadalomra való veszélyességének eltérő fokára tekintettel azonban ágazati törvény, illetve kormányrendelet e határidőtől eltérhet.

A Szankció tv. 13. § (1) bekezdése rögzíti, hogy tevékenység végzésétől történő eltiltásnak kell tekinteni minden olyan közigazgatási szankciót, amellyel a hatóság az ügyfél valamilyen jogosultsága gyakorlását meghatározott időre vagy jogszabályban meghatározott feltétel bekövetkezéséig megvonja vagy korlátozza. E jogintézménynek az egyes ágazati joganyagokban gyakori elnevezése például a tevékenység felfüggesztése, illetve a tevékenység folytatásának megtiltása is.

A Szankció tv. 13. § (2) bekezdése szerint a hatóság a tevékenység végzésétől eltilthatja az ügyfelet akkor is, ha

a) a jogsértés emberi életet, testi épséget vagy egészséget sért vagy veszélyeztet,

b) a jogsértésre – kora, anyagi és szociális helyzete, fogyatékossága, egészségi állapota, megváltozott munkaképessége, cselekvőképességének korlátozása miatt – különösen kiszolgáltatott személlyel szemben került sor, vagy

c) a jogsértés az eljárás megindulását megelőző egy éven belül legalább három alkalommal került megállapításra.

Továbbá a fentebb rögzített esetek mellett, a tevékenység végzésétől történő eltiltást törvény, illetve kormányrendelet egyéb esetekben is lehetővé teheti.

3.4. Elkobzás

Az elkobzás egy olyan vagyoni hátrányt okozó szankció, amelynek alkalmazása során az ügyféltől elvonják a jogsértéssel kapcsolatba hozható dolgot.

Az Alaptörvény XIII. cikk szerinti tulajdonhoz való jog védelmét garanciális jelleggel biztosítja, hogy az elkobzásra okot adó jogsértés súlyára, az elkobzás tárgyát képező dolog értékére és jellegére tekintettel az elkobzás alkalmazására csak törvény kifejezett rendelkezése alapján kerülhet sor.

A Szankció tv. 14. § (1) bekezdése felsorolja az elkobozható dolgok körét – így például a hatóság elkobozza azt a dolgot, amelyet jogsértés elkövetéséhez használtak –, míg a Szankció tv. 14. § (2) bekezdése meghatározza, hogy mely esetekben nem lehet elkobzást elrendelni, illetve lehetőséget ad az elkobzás kivételes, méltányossági alapon történő mellőzésére is, ha az az ügyfélre nézve aránytalan hátrányt jelentene.

4. Elévülés

Az idő múlásával a közigazgatási szabályszegés társadalomra veszélyessége csökken, majd elenyészik, a tényállás felderítése nehezebbé válik, ennek megfelelően – a jogrendszer egyéb területeihez hasonlóan – a közigazgatási szabályszegések elkövetőinek felelősségre vonását is szükséges időbeli korláthoz kötni. A Szankció tv. értelmében – amennyiben ettől az adott ágazati törvény eltérően nem rendelkezik – az ún. szubjektív elévülési idő hat hónap, míg az ún. objektív elévülési idő három év. E rendelkezéseknek megfelelően nem alkalmazható közigazgatási szankció, ha a jogsértő magatartásnak a szankció alkalmazására jogosult hatóság tudomására jutásától számított hat hónap (amely határidő a hatóság eljárási cselekményével megszakad, majd azt követően újrakezdődik), vagy az elkövetéstől (a jogsértő magatartás megvalósulásának napjától, illetve a jogellenes állapot megszűnésének napjától) számított három év eltelt.

A közigazgatási szankciók kiszabásának folyamatáról, valamint a szankciók és a kötelezések közötti elhatárolás tekintetében lásd a kapcsolódó anyagot!