A jogsértő döntés saját hatáskörben történő módosításának, illetve visszavonásának korlátai

A jogsértő döntés saját hatáskörben történő visszavonása, vagy módosítása esetén, hogyan számítandó az irányadó egy éves határidő, illetve miként korlátozza a hatóság döntését a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogok védelme?

Az Ákr. 120. § (1) bekezdésében foglaltak értelmében, amennyiben a hatóság megállapítja, hogy a másodfokú hatóság, a felügyeleti szerv vagy a közigazgatási bíróság által el nem bírált döntése jogszabályt sért, a jogszabálysértő döntést, annak közlésétől – a közigazgatási szabályszegések szankcióiról szóló 2017. évi CXXV. törvény 5/A. §-ába ütköző esetben pedig a büntetőügyben hozott határozat közlésétől – számított egy éven belül, legfeljebb egy ízben módosítja vagy visszavonja azt.

Az Ákr. 120. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezése pedig rögzíti, hogy törvény vagy kormányrendelet eltérő rendelkezése hiányában a döntést – a hatósági igazolványba és bizonyítványba felvett téves bejegyzés kivételével –, nem lehet módosítani vagy visszavonni, amennyiben az jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogot sértene.

A hivatkozott Ákr. rendelkezésekkel összefüggésben hangsúlyozandó, hogy a véglegesség védelme érdekében szigorú szervi (kizárólag a saját döntése kapcsán van rá lehetősége a hatóságnak), időbeli (az alapdöntés közlését követő egy éven belül és egy ízben van helye) és tartalmi (jogszabálysértő döntés tekintetében van helye) korlátok mellett kerülhet sor a döntés módosítására vagy visszavonására. Továbbá szintén egyfajta korlátozást jelent, hogy nem lehet módosítani, illetve visszavonni az alapdöntést, ha az jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogot sértene.

I. A döntés módosítására, visszavonására irányadó szervi korlát

A szervi korlát vonatkozásában egyrészt kiemelendő az Ákr. 3. §-ában rögzített hivatalbóliság elve, azaz az officialitás elve, amely szerint a hatóság az Ákr. keretei között felülvizsgálhatja a saját döntését és eljárását. Másrészt az Ákr. 113. § (2) bekezdés a) pontja és a 120. § (1) bekezdése együttes értelmezésével a döntés módosítására vagy visszavonására kizárólag hivatalból induló jogorvoslati eljárás keretében, a hatóság saját hatáskörében kerülhet sor.

II. A döntés módosítására, visszavonására irányadó időbeli korlát

1. Az egy éves határidő mint időbeli korlát kapcsán egyfelől mindenképpen hangsúlyozni szükséges, hogy számítására az Ákr. 52. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezése az irányadó. Ezen rendelkezés értelmében a határidő azon a napon jár le, amely számánál fogva megfelel a kezdőnapnak. Továbbá az Ákr. 52. § (4) bekezdésére tekintettel, amennyiben a határidő utolsó napja olyan nap, amelyen a hatóságnál a munka szünetel, az egy éves határidő, a következő munkanapon jár le.

Másfelől az is hangsúlyozandó, hogy az egy éves határidő, azon jogsértő alapdöntés közlésétől számítandó, amelynek hivatalbóli módosítására vagy visszavonására sor kerül.

2. Szükséges továbbá leszögezni, hogy tekintettel arra, hogy egy hatósági döntés mindaddig nem létezik az ügyfél számára, amíg azt vele nem közölték, az érvényességéhez a címzettel történő közlés is hozzátartozik.  

Az Ákr. 85. §-a mind a címzetti kört – azaz kivel kell közölni a határozatot, illetve a végzést – mind a közlés formáját, illetve módjait meghatározza.

Az eljárásjogban az egyik legfontosabb garanciális, a jogbiztonságot közvetlenül érintő követelmény, hogy kétséget kizáróan megállapítható legyen a döntés közlésének napja, tekintettel arra, hogy ezen naptól számítandó néhány nagyon fontos határidő. Így példának okáért e naptól számítandó a döntés elleni fellebbezési határidő vagy a kérdéses egy éves határidő is.

Főszabály szerint – amennyiben törvény vagy kormányrendelet másként nem rendelkezik – az Ákr. 85. § (5) bekezdés a) pontja alapján a döntés közlésének napja az a nap, amikor a döntést írásban vagy szóban közölték. Emellett az Ákr. 85. § (5) bekezdés b) pontja meghatározza, hogy a hirdetmény kifüggesztését követő tizenötödik napon kell közöltnek tekinteni a döntést.

Az írásbeli közlés esetén a közlés napja a kézbesítés napja vagy az elektronikus ügyintézés és a bizalmi szolgáltatások általános szabályairól szóló 2015. évi CCXXII. törvényben (a továbbiakban: Eüsztv.) meghatározott feltételek beállta. Szóbeli közlés esetén pedig a tényleges közlés napja tekinthető a közlés napjának.

3. Az Ákr. 85. § (5) bekezdésében foglalt rendelkezéssel egyidejűleg, az Ákr. 86-89. § rendelkezik az egyes kézbesítésekre irányadó szabályokról, illetve a közlés különböző módjaihoz, azok sikertelensége esetén sajátos közlési vélelmeket kapcsol. Így például meghatározza a postai kézbesítéshez kapcsolódó kézbesítési vélelmet is. Ugyanakkor jelzem, hogy az elektronikus közléshez kapcsolódó vélelmet nem az Ákr., hanem az Eüsztv. rendezi.

4. Az egyéves határidő mellett, további időbeli korlátként értelmezhető az is, hogy a döntés módosítására, illetve visszavonására mindösszesen egy alkalommal van módja a hatóságnak. Míg a döntés módosítása során a módosításról szóló döntés részévé válik, a visszavonás esetében az alapdöntés megszűnik létezni (olyan mintha nem is létezett volna). Ebből következően, a több alkalommal eljárással kérdése csupán a módosítás tekintetében merülhet fel.

Továbbá hangsúlyozandó az is, hogy az egyízbeniség a két eszköz, egymást kizáró korlátozását is jelenti, tekintettel arra, hogy ugyanazon döntést nem lehetséges egyidejűleg visszavonni és módosítani is.

III. A döntés módosítására, visszavonására irányadó tartalmi korlát

A hatóság saját döntésének felülvizsgálata tekintetében egyfajta tartalmi korlátként értelmezhető, hogy kizárólag jogszabálysértő döntés módosítható, illetve vonható vissza. Jogszabálysértő döntésről csak akkor beszélhetünk, ha a döntés, a meghozatalakor irányadó tényállásnak, illetve jogszabályi rendelkezéseknek nem felelt meg (vö. Kúria Kfv.V.35.051/2017/4.). A módosító, illetve visszavonó döntésnek pedig tartalmaznia kell a tényállást, ismertetnie kell az ennek alapjául szolgáló bizonyítékokat, és nevesítenie kell azokat a konkrét jogszabályhelyeket is, amelyek miatt a hatóság az alapdöntését jogszabálysértőnek minősítette.

IV. A jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jog mint a döntés módosítására, visszavonására irányadó korlát

1. A jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogvédelem fennállásához a kifejezés minden elemének teljesülnie kell, tekintettel arra, hogy amint azt az „és” kötőszó is mutatja, konjunktív fogalmi elemekről van szó.

A hatóság oldaláról a jóhiszeműség követelményét – a jogszerűség alapelve kapcsán – az Ákr. 2. § (2) bekezdés a) pontja rögzíti, amikor kimondja, hogy a hatóságnak hatásköre gyakorlása során a szakszerűség, az egyszerűség, az ügyféllel való együttműködés és a jóhiszeműség követelményeinek megfelelően kell eljárnia.

Ezen rendelkezéssel egyidejűleg az Ákr. 6. § (1) bekezdése szerint az eljárás valamennyi résztvevője köteles jóhiszeműen eljárni, valamint a többi résztvevővel együttműködni. Emellett az Ákr. 6. § (2) bekezdése meghatározza, hogy mely magatartások nem jóhiszeműek, azaz mely magatartások minősülnek rosszhiszeműnek. A rendelkezés kimondja, hogy „Senkinek a magatartása nem irányulhat a hatóság megtévesztésére vagy a döntéshozatal, illetve a végrehajtás indokolatlan késleltetésére”.

Példának okáért, a bírói gyakorlat szerint nem lehet jóhiszemű az, aki jogellenes tevékenységéről tud (vö. Legfelsőbb Bíróság Kfv.28.207/1996/5.). Nem jóhiszemű az az ügyfél sem, aki nem úgy járt el, ahogyan az az adott körülmények között elvárható lett volna (vö. Legfelsőbb Bíróság Kfv. 35.286/2011/6.), illetve az az ügyfél sem jóhiszemű, aki a hatóságot szándékosan megtéveszti (vö. Legfelsőbb Bíróság Kf.II.39.834/2001/8.). 

Továbbá a hivatkozott két rendelkezés – azaz az Ákr. 2. § (2) bekezdés a) pontjának és az Ákr. 6. § (1) bekezdésének – összevetéséből az is következik, hogy az együttműködés alapelve kétirányú, kölcsönös. A hatóságot is terheli az ügyféllel, és az ügyfelet is a hatósággal szemben.

Kiemelendő az is, hogy az ügyfél jóhiszeműségének az Ákr. 6. § (2) bekezdése szerinti vélelmezéséből nem következik az, hogy a vonatkozó jogszabályok ismeretének hiányára az ügyfél megalapozottan hivatkozhat valamely tevékenysége vagy mulasztása során, hiszen a hatósággal együttműködni köteles ügyféltől elvárható a jogszabályok rendelkezéseinek megismerése. A közigazgatási eljárásjogban is érvényesül ugyanis a jóhiszeműség követelményéből az az általános jogelv, hogy a jog nem tudása nem mentesít.

2. Szükséges ugyanakkor egyfelől megjegyezni, hogy az ügyfelek többsége nem rendelkezik kellő szaktudással ahhoz, hogy az eljáró hatóság tevékenységének jogszerűségét meg tudja ítélni. Másfelől az Alaptörvény határozott éllel rögzíti, hogy „népuralom csak ott van, ahol az állam szolgálja polgárait, ügyeiket méltányosan, visszaélés és részrehajlás nélkül intézi”. Az ún. szolgáltató államnak pedig kiemelkedően fontos része, a hatóságok átlátható és kiszámítható működése, valamint a professzionális, szakmailag felkészült személyi állomány. Ennek megfelelően pedig alapvetően a hatóság kötelezettsége a jogszabályoknak megfelelő joggyakorlat kialakítása.

A hatóság hibás joggyakorlata, tévedése kapcsán a következő két döntést érdemes górcső alá venni. Habár ezen döntések adó-, illetve vámjogi területen születtek, a megállapítások relevanciával bírhatnak az Ákr. hatálya alá tartozó eljárásokban is.

Az Alkotmánybíróság a 3325/2020. (VIII. 5.) AB határozatában rögzítette, hogy amennyiben valamely nemzeti jogszabály eltérő jogértelmezésének következményeit értékeli a bíróság, akkor nem hagyható figyelmen kívül az sem, hogy figyelemmel az állam valamely szervének korábbi állásfoglalására, az érintett természetes vagy jogi személy alappal bízott-e az adott norma értelmezésében, mely nem csupán az uniós jogból, hanem az Alaptörvény 28. cikkéből is fakadó kötelezettség, és amelynek megsértése kivételes esetekben akár az alaptörvény-ellenesség szintjét is elérheti.

Emellett a Kúria 2/2022. Közigazgatási jogegységi határozatában foglaltak is relevanciával bírhatnak. Egyrészt utal a döntés, az Uniós Vámkódex létrehozásáról szóló, az Európai Parlament és a Tanács 2013. október 9-i 952/2013/EU rendelet, azaz az ún. Uniós Vámkódex egyes rendelkezéseire. Példának okáért az Uniós Vámkódex 119. cikke rendelkezik arról, hogy  az illetékes hatóság által elkövetett hibák esetén a behozatali vagy kiviteli vám összegét vissza kell fizetni vagy el kell engedni, ha az illetékes hatóságok hibájából a vámtartozásról szóló eredeti közlésnek megfelelő összeg alacsonyabb volt a fizetendő összegnél, feltéve, hogy az adós észszerűen nem vehette észre a hibát; és az adós jóhiszeműen járt el. Továbbá rögzítésre kerül az is, hogy az Európai Unió Bíróságának ítélkezési gyakorlata szerint az illetékes vámhatóságok által elkövetett hiba észlelhetőségét a hiba jellege, az érintett piaci szereplők szakmai tapasztalata, és az általuk tanúsított gondosság figyelembevételével kell megítélni.

Másrészt a Kúria jogegységi határozata rögzíti azt is, hogy a közigazgatási hatóságok rendeltetése a normatív szabályok érvényesítése. Az ügyfél szempontjából pedig akkor valósul meg a közigazgatás átlátható és kiszámítható működése, ha nem az ügyfélnek kell viselnie a hatóság tévedéseinek következményeit, feltéve, hogy az ügyfél teljesíti a vele szemben támasztott elvárhatósági mércét.

3. A jóhiszeműségnek a döntés meghozatala előtt és annak meghozatalakor is fenn kell állnia. Amennyiben a rosszhiszeműség nem bizonyítható, az ügyfél jóhiszeműségét vélelmezni kell. A rosszhiszeműség azonban nem vélelmezhető, azt a hatóságnak bizonyítania kell. Hangsúlyozandó az is, hogy a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jog védelme kizárólag a jogot megállapító határozatokhoz fűződik, tekintettel arra, hogy ha az ügyfél a módosított, illetve visszavont határozattal semmiféle jogot nem szerzett, a jóhiszemű jogszerzés kérdése fel sem merülhet.

Szükségesnek tartom továbbá leszögezni azt is, hogy azon döntések tekintetében, amelyek még nem váltak véglegessé, fogalmilag nem érvényesül a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogok védelme, mivel a véglegesség hiányában a jogszerzés sem állapítható meg. Ennek megfelelően az Ákr. 120. § (2) bekezdése szerinti védelem tehát kizárólag a végleges határozaton alapuló, azaz a már „megszerzett” joggal kapcsolatban vehető figyelembe.

Fontos továbbá az a tényező is, hogy bármely rövid idejű – akár előkészületi – cselekménnyel a jóhiszeműen szerzett jogot az ügyfél már gyakorolta. Példának okáért a Kúria Kfv.II.37.281/2021/7. számú döntésének alapul fekvő ügyében megállapításra került, hogy a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogok nem képezték volna akadályát a járadék jövőre nézve történő megszüntetésének, hiszen a jövőbeni járadékok tekintetében ugyan jogot szerzett az ügyfél, de azokat még nem gyakorolta.

4. A módosító döntéssel, illetve a döntés visszavonásával az eredeti döntés véglegességét saját hatáskörben, jogszabálysértés orvoslásának okán, hivatalból töri át a hatóság.

Jogsértő döntés gyanúja esetén az egyedi eset részletes vizsgálatával – az eset összes releváns körülményét egyaránt mérlegelve – kell a hatóságnak döntenie a tekintetben, hogy a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jog védelme képezi, vagy képezheti-e valós akadályát határozata módosításának vagy visszavonásának.

A bizonyítás során, a szabad bizonyítás elvének megfelelően, a hatóság szabadon választja meg az alkalmazandó bizonyítási eszközt, továbbá a bizonyítékokat egyenként és összességükben szabad meggyőződése szerint értékeli [vö. Ákr. 62. § (4) bekezdése].

5. Az Ákr. 120. § (2) bekezdésében foglaltak elemzésekor kiemelkedő jelentőséggel bír az is, hogy a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogok sérelmének tilalma kizárólag ugyanazon ügyben, az alapdöntés módosításának, illetve visszavonásának esetére szól. Fontos szempont tehát az ún. ügyazonosság kérdése, amely személyi, tárgyi és ténybeli azonosságot is jelent.

Az ügyazonosságra tekintettel pedig az alapdöntés hivatalból történő felülvizsgálata során hozott döntés egységesen kezelendő az alapdöntéssel, ezeket nem lehet egymástól elkülönítve értékelni, mivel mindkettő döntés azonos életviszonyokra vonatkozik, azonos jogviszonyokat kíván rendezni.

Ebből következik továbbá az is, hogy a jóhiszeműség kérdésében alapvetően már az alapdöntés meghozatalakor dönt az eljáró hatóság, amikor is vagy vélelmezi a jóhiszeműséget vagy bizonyítja a rosszhiszeműséget.

Külön hangsúlyozandó, hogy nem értékelhető e körben a hatóság azon eljárása, amellyel az alapdöntés meghozatalát követően eltelt időszakban a döntés lényeges körülményeiben bekövetkezett lényeges változásokra tekintettel hoz bármilyen új döntést (így például korábban engedélyezett tevékenység folytatását ex nunc hatállyal megtiltja), mert ez nem módosítása, illetve visszavonása lesz az alapdöntésnek, hanem ebben az esetben egy új tényálláson – megváltozott ténybeli vagy jogi helyzeten – alapuló újabb döntés születik.

V. Összegezve a leírtakat, az Ákr. 120. § (1) bekezdése szerinti módosításra, illetve visszavonásra kizárólag hivatalból induló jogorvoslati eljárás keretében, a hatóság saját döntése vonatkozásában, saját hatáskörében kerülhet sor.  

Az Ákr. 120. § (1) bekezdése szerint, amennyiben az alapdöntés jogsértőnek minősül, mind az alapdöntés módosítására, mind az alapdöntés visszavonására egy ízben, az alapdöntés közlésétől számított egy éven belül van lehetősége a hatóságnak, amellyel kapcsolatos döntés közléséről (így például annak postára adásáról) az Ákr. 120. § (1) bekezdésében meghatározott egy éven belül gondoskodnia kell. Ezen esetkörben is relevánsak az Ákr. 85-89. §-ában foglaltak, azaz a döntés közlésére, illetve a döntés kézbesítésére irányadó rendelkezések.

Az Ákr. 120. § (2) bekezdésében meghatározottak értelmében a döntés – a hatósági igazolványba és bizonyítványba felvett téves bejegyzés kivételével – módosítására, illetve visszavonására kizárólag hivatalból induló jogorvoslati eljárás keretében, a hatóság saját hatáskörében és kizárólag akkor kerülhet sor, amennyiben a módosítás, illetve a visszavonás nem sért jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogot.

Az ügyfél jóhiszeműségét a hatóságnak vélelmeznie kell, amely vélelem megdönthető. Ez utóbbi esetben a hatóság köteles bizonyítani a rosszhiszeműséget, nem elegendő vélelmeznie azt. Ugyanakkor mindenképpen hangsúlyozni szükséges, hogy a jóhiszeműség-rosszhiszeműség kérdését a hatóság az alapdöntés meghozatalakor vizsgálja, és amennyiben szükséges, bizonyítja a rosszhiszeműséget. A jogsértő döntés módosításakor, illetve visszavonásakor pedig már csak olyan szempontból bír e kérdés relevanciával, hogy egyfajta korlátot jelent a döntés módosításakor, illetve visszavonásakor, amelyre a hatóságnak tekintettel kell lennie. A jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogok ugyanis nem sérülhetnek amiatt, hogy a hatóság döntését jogszabálysértő módon hozta meg.