A döntés véglegessé válása előtt a kérelem még módosítható, vagy ilyen esetben a módosítási kérelmet fellebbezésnek kell tekinteni, és az Ákr. 119. § (2) bekezdése alapján a határozat módosítható? Az ügyfél az eljárás megindítására irányuló kérelmét a határozat vagy az eljárást megszüntető végzés véglegessé válásáig visszavonhatja?
A kérelem tágabb értelemben vett módosítása tekintetében mindenekelőtt vizsgálandó az a körülmény, hogy a módosítás mire, pontosabban a kérelem mely tartalmi elemére irányul. A módosítás ez alapján kihatással lehet a tényállás tisztázására, a döntésre, valamint az eljárás céljára. Erre tekintettel az alábbi három kategória különböztethető meg.
a) A kérelem helyesbítése: Olyan egyszerű adatok helyesbítésére, pontosítására irányul a kérelem módosítása, amely egyáltalán nincs kihatással sem a tényállásra, sem a hatóság döntésére (például az ügyfél születési helyének megjelölése). E kategória tehát csupán formailag tekinthető a kérelem módosításának, érdemi kihatással az eljárásra nem rendelkezik.
b) A kérelem tényadatainak megváltoztatása: Ez esetben az ügyfél olyan adatok tekintetében változtatja meg kérelmét, mely a tényállásra és – ebből következően – a döntésre kihatással van, illetve lehet, azonban az eljárás célját (tehát pl. azt, hogy egy bizonyos engedély kiadására irányul) nem befolyásolja.
Az eljárás során új tényállási elemek folyamatosan jelentkezhetnek, akár a hatóság által lefolytatott bizonyítás eredményeként, akár azért, mert az ügyfél szolgáltat új adatot, információt. Ilyen új tényállási elemnek minősülhet példának okáért, ha az ügyfél egy építési eljárásban háromemeletes ingatlan helyett négyemeletes ingatlan építése iránt terjeszt elő kérelmet, vagy ha pontosítja személyazonosító adatait.
Az ilyen típusú kérelem-módosításnak csupán az első fokú döntés meghozataláig van helye, mivel a tényállás tisztázása fogalmilag megelőzi a döntést. Ha az ehhez hasonló módosítást az ügyfél olyan időpontban terjeszti elő, amikor már a hatóság számára irányadó ügyintézési határidő a végéhez közeleg, illetve új, adott esetben terjedelmes bizonyítás lefolytatása válik szükségessé, úgy a hatóságnak lehetősége van akár kvázi új eljárás indítására is. Az új eljárás tehát csupán irányultságában új, maga az ügy – a tényállás – ugyanakkor nem, az eljárás során előterjesztett adatok, bizonyítékok, nyilatkozatok az új eljárásban felhasználandók, felhasználhatók.
A döntés meghozatalát követően az ilyen típusú kérelem-módosítás csak a fellebbezési eljárás keretében érvényesíthető, terjeszthető elő.
c) A „klasszikus értelemben vett” kérelem-módosítás (ide értve a kérelem kiegészítését, kiterjesztését is): A kérelem módosítása esetén az eljárás céljára is kihatással rendelkező tartalmi elem vonatkozásában változik a kérelem (például nem építési, hanem bontási engedély iránti kérelmet terjeszt elő az ügyfél). Ez a módosítás a tényállásra nem rendelkezik kihatással, csak annak lehetséges értékelésére és az az alapján meghozandó döntésre.
Elsősorban tehát a b) és c) ponthoz kapcsolódva, az ügyfélnek a közigazgatási eljárásjog szabályai szerint általában rendelkezési joga van a kérelem vonatkozásában az Ákr. 35. § (3) bekezdése alapján. Emellett – ahogyan a polgári perjog – a közigazgatási eljárásjog is ismeri az ún. „tartalom szerinti elbírálás” elvét. Ez a hatósági eljárásokban azt jelenti, hogy a hatóságnak minden kérelmet, beadványt tartalmának megfelelően kell elbírálnia, nem azok megnevezése alapján. Ezt az Ákr. 38. §-a expressis verbis ki is mondja, amikor úgy rendelkezik, hogy: „A kérelmet tartalma szerint kell elbírálni akkor is, ha az nem egyezik az ügyfél által használt elnevezéssel.”
A rendelkezési jog legfontosabb aspektusai az alábbiak.
Az ügyfél jogosult eldönteni, hogy nyújt-e be kérelmet. A hatóság főszabály szerint nem kényszerítheti rá az ügyfélre egyetlen jogosultság megszerzését sem, azonban e körben is vannak ritka kivételek. A rendelkezési jog ezen aspektusa azért is bír kiemelkedő jelentőséggel, hiszen ezzel az eljáró hatóság oldalán eljárási kötelezettség keletkezik.
Az ügyfél jogosult eldönteni, milyen eljárást kezdeményez. A rendelkezési jog ezen oldala sem korlátlan. A jogszabályban meghatározott mérlegelési körülményektől és az ügy természetétől függően a hatóság döntési jogköre nem feltétlenül egyezik meg a kérelemmel. A hatóság ugyanis olyan jogot nem kényszeríthet rá az ügyfélre, amelyet nem kérelmezett, de ugyanazt a jogot eltérő tartalommal megállapíthatja, illetve megállapítását megtagadhatja.
A rendelkezési jog harmadik aspektusa a kérelem tartalmának a meghatározására vonatkozó jogosultság az ügyfél oldaláról. A rendelkezési jog tartalma erről az oldalról az, hogy az ügyfél jogosult a kérelem tartalmát teljes mértékben meghatározni, azt módosíthatja, kiterjesztheti, visszavonhatja. Azonban ha az ügyfél a kérelmét az Ákr. 47. § (1) bekezdés e) pontja alapján visszavonja, akkor az eljárást meg kell szüntetni, kivéve, ha a hatóság jogosult hivatalból folytatni az eljárást.
Megállapítható tehát, hogy a kérelemhez kapcsolódó rendelkezési jog harmadik aspektusa kapcsolódik a konkrét kérdéshez: a kérelem tartalmának meghatározására vonatkozó jog a lent kifejtetteknek megfelelően nagyban függ attól, hogy az eljárás mely szakaszában él az ügyfél a kérelem módosításának jogával.
A döntések véglegessé válásáig az eljárás több „szakaszra” osztható, amelyekben másként ítélendő meg, kezelendő a kérelem módosíthatósága.
Általánosságban kiemelendő, hogy a módosítás jogának mindig korlátot szabnak a hatóság hatáskörére, illetékességére vonatkozó szabályok, mivel a kérelem határozza meg, determinálja a hatósági ügy tárgyát.
Amennyiben a kérelem módosítása „leválasztható” az eredeti kérelemről (azaz önállóan is értékelhető), úgy – a jogalkalmazó mérlegelésétől függően – a módosítás eredményezheti:
- új ügy indítását; ez esetben az eredeti ügy a normál ügymenetnek megfelelően folyik tovább (ilyenkor azonban illeték-fizetési kötelezettség keletkezik az ügyfél oldalán),
- az új ügyet generáló kérelem – azaz a módosítás – áttételét; ez esetben az eredeti ügy a normál ügymenetnek megfelelően folyik tovább,
- a kérelem módosításának visszautasítását (tipikusan olyan esetben, amikor nincs hatásköre a hatóságnak az ügyben eljárni, és a hatáskörrel rendelkező hatóság sem állapítható meg).
· Amennyiben a kérelem módosítása nem „leválasztható” az eredeti kérelemről (azaz önállóan nem értékelhető), úgy – a jogalkalmazó mérlegelésétől függően – az eredményezheti:
- az egész ügy áttételét egy másik, a módosított kérelem elbírálására hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatósághoz,
- a módosítás visszautasítását,
- az ügy „elintézését”.
Amennyiben a hatóság úgy dönt – a fent említett lehetőségek közül –, hogy az ügyet érdemben elintézi, úgy jelentőséggel bír az a körülmény, hogy az ügyfél a módosítást az eljárás mely „szakaszában” terjeszti elő.
Az első ilyen szakasz az elsőfokú döntés meghozataláig tartó időtartam. Ekkor – a fent említett, elsősorban hatásköri korlátokra tekintettel – az ügyfél bármikor módosíthatja kérelmét. Fontos azonban kiemelni, hogy a kérelem módosítása eredményezheti akár az ügyintézési határidő újrakezdődését kvázi új ügy indításával, ha a módosítást az ügyintézési határidő leteltéhez relatíve közel terjesztik elő, vagy a tényállás tisztázása érdekében nagy terjedelmű bizonyítást kell (újra) lefolytatni. A hatóságtól nyilvánvaló módon nem várható el, hogy ésszerűtlenül rövid időn belül hozzon döntést, figyelemmel kell lenni tehát a döntések szakmai megalapozottságának követelményére, valamint az alapelvek közt is nevesített együttműködési kötelezettségre és a joggal való visszaélés tilalmára (másik oldalról tehát a rendeltetésszerű joggyakorlás követelményére).
Második szakasz az elsőfokú döntéstől a döntés véglegessé válásáig tartó időtartam. Itt fontos kiemelni, hogy az „alap” kérelem már csupán korlátozottan módosítható, mivel egyfelől beáll egyfajta egyszerű kötőerő, hasonlóan a polgári perjoghoz. Másfelől korlátot szabnak a módosításnak az Ákr. 82. § (5) bekezdése, amely a részvéglegességről rendelkezik, azaz a fellebbezéssel nem támadott részeiben az elsőfokú döntés véglegessé válik. További korlátot jelent az Ákr. 118. § (2) bekezdése, amely az új tényre történő hivatkozás lehetőségét korlátozza akként, hogy az ügyfél a fellebbezési eljárás során csupán olyan új tényre hivatkozhat, amely az elsőfokú eljárásban nem létezett, vagy, amelyre önhibáján kívüli okból nem tudott hivatkozni. Eljárásjogi értelemben tehát, ilyenkor főszabály szerint a kérelem minden esetben visszavontnak tekintendő, és a kérelem módosítása új ügyet generál.
Fellebbezés benyújtására – amennyiben az nincs kizárva – van lehetőség, azonban ez már a hatóság döntése ellen irányul, és nem az „alap” kérelem módosítására. Hangsúlyozni kell, hogy a fellebbezési eljárás az elsőfokú döntés jogszerűségére irányul, nem pedig arra, hogy az ügyfél változó szándéka vagy a megváltozott tények miatt módosítsa a már meghozott döntést. Fontos változás a Ket-hez képest, hogy az Ákr. 118. § (1) bekezdése alapján csak a döntéssel összefüggésben álló jog- vagy érdeksérelemre hivatkozva lehet, és olyan tényre nem lehet hivatkozni a fellebbezésben, amelyről az ügyfélnek az elsőfokú eljárásban tudomása volt és nem adta elő [Ákr. 118. § (2) bekezdés]. Ezek a rendelkezések a másodfokú hatóság döntésére is hatással vannak, mivel az Ákr. 119. § (5) bekezdése szerint döntésében csak a fellebbezésben hivatkozott érdeksérelemre tekintettel változtatja vagy semmisíti meg az elsőfokú döntést.
Külön kezelendő azonban magának a fellebbezési kérelem módosíthatóságának a kérdése. E körben rá kell mutatni, hogy itt is korlátot jelent az Ákr. 82. § (5) bekezdése, amely értelmében a döntés fellebbezéssel nem érintett részének tekintetében beáll a részleges véglegesség.
Ennek értelmében a döntés már véglegessé vált részére nem terjedhet ki a fellebbezési kérelem módosítása. További korlátot jelentenek e körben az Ákr. 118. § (1)-(3) bekezdései, melyek meghatározzák a fellebbezési kérelem visszautasításának kötelező eseteit.
Szintén külön „szakasz” a döntés véglegessé válását követő időtartam, amely valójában már nem a közigazgatási eljárás része. Ekkor már – magától értetődően – nincs lehetőség a kérelem módosítására, az ügyfél által a kérelem módosításának célzatával előterjesztett beadvány mindenképpen új ügyet generál. A döntés véglegessé válásakor (vö. Ákr. 82. §-a) az eljárás lezárul, így az ügyfélnek a hatósági eljárásban (mivel már nincs eljárás) többé nincs lehetősége kérelmét módosítania. Fontos rámutatni arra, hogy a közigazgatási per az annak alapjául szolgáló hatósági eljárás, valamint az abban hozott döntés jogszerűségének vizsgálatára irányul, így a véglegesség – amely a hatósági eljárás közigazgatási szakban történő „végleges” lezárásához kapcsolódik - kizárja a kérelem további módosíthatóságát.
A hatóság azonban ekkor is kezelheti – illetve indokoltság esetén köteles is kezelni – bejelentésként, figyelemfelhívásként a beadványt, amely alapján (mivel a hatóságnak hivatalos tudomása lesz a bejelentésben foglaltakról) megvizsgálja a kijavítás, kiegészítés jogintézményének alkalmazhatóságát, az ott meghatározott korlátok között.