Az egyes költségvetési támogatások pályázati eljárása során mikor kell az Ákr-t alkalmazni?

1. A költségvetési támogatásokra vonatkozó un. keretjogszabályok az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény (a továbbiakban: Áht.), valamint az államháztartásról szóló törvény végrehajtásáról szóló 368/2011. (XII. 31.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Ávr.). Ezen kívül számos külön, az egyes támogatásokra vonatkozó ágazati törvény konkretizálja az egyes támogatásokra vonatkozó szabályokat.

Az Ákr. 8. § (2) bekezdése értelmében a költségvetési támogatásokkal kapcsolatos eljárásokban, az Ákr-t kell alkalmazni, mivel nem szerepelnek a kivett eljárások közt.

2. Azon kérdés eldöntésében, hogy hatósági ügyről beszélhetünk-e, a legfontosabb támpontot az Áht. 48. § (1) bekezdése jelenti. Ennek értelmében a támogatás nyújtható jogszabály vagy egyedi döntés (támogatási döntés) alapján, pályázati vagy pályázati rendszeren kívüli úton. Formái lehet hatósági határozat vagy szerződés, támogatói okirat vagy támogatási szerződés. Az utóbbiak esetén a támogató és a támogatott között polgári jogi jogviszony jön létre. Fontos kiemelni, hogy az Áht. 48. § (2) bekezdése alapján a támogatás nem minősül egyedi döntés alapján nyújtottnak, ha jogszabály minden feltételét meghatározza és a döntéshozónak nincs mérlegelési joga.

Ehhez kapcsolódó végrehajtási szabályokat állapít meg az Ávr. 65. és további egyes §-ai. Az Ávr. 65/A. § (1) bekezdése értelmében, ha jogszabály a költségvetési támogatás biztosításának módjáról nem rendelkezik, arról az Áht. 14. § (3) bekezdése szerinti fejezetéből biztosított költségvetési támogatások esetén támogatói okiratot kell kibocsátani, más esetben pedig nem hatósági szerződésnek minősülő támogatási szerződésben kell megállapodni a kedvezményezettel.

Az Áht. és az Ávr. szabályai alapján tehát a támogatásokkal kapcsolatos eljárások – főszabály szerint - akkor tartoznak az Ákr. hatálya alá, amennyiben a támogatásról való döntés közigazgatási hatósági határozatban, vagy hatósági szerződésben történik. A pályázati eljárás maga azonban nem tartozik az Ákr. hatálya alá.

3. Fontos támpontot jelent továbbá a 20. számú szakértői állásfoglalás a költségvetési támogatásokra vonatkozóan. Az állásfoglalást a Ket. gyakorlati alkalmazásával összefüggő, szakmai kérdések kezelésére létrehozott független Szakértői Bizottság állította össze. A Bizottság javaslatai egyetlen jogalkalmazó szervre sem kötelező érvényűek, ugyanakkor segítséget nyújthattak a hatósági ügyekelhatárolása során felmerülő problémák megoldásához.

Az állásfoglalás sok helyütt már nem hatályos jogszabályokra hivatkozik, azonban elvi jelentőségű megállapításai a mai napig támpontul szolgálnak, Valamint azért is mert a szabályozás az Ákr.-rel tartalmában nem változott, tehát ezért is használhatóak az elvi jelentőségű megállapítások. Ezek az alábbiak szerint foglalhatóak össze.

Az Ákr. 8. § (1) bekezdésesorolja fel azokat az eljárásfajtákat, amelyekre a törvény hatálya nem terjed ki. E felsorolás azonban kizárólag azokra az eljárásokra vonatkozik, amelyek jogi jellegüknél fogva egyébként az Ákr. hatálya alá tartoznának. Mivel azonban a közigazgatási szervek hatáskörébe igen sok egyéb - s ezen belül jónéhány, kifejezetten közhatalmi jegyeket viselő - eljárásfajta tartozik, a hivatkozott bekezdés semmiképpen sem értelmezhető akként, hogy minden olyan eljárásra, amely nem szerepel a 8. § (1) bekezdésében foglalt felsorolásban, automatikusan az Ákr. rendelkezéseit kell alkalmazni.

Az Ákr. 7. §-a ugyan meghatározza a közigazgatási hatósági ügy, valamint a közigazgatási hatóság fogalmát [Ákr. 9. §], s ekként megadja a kiinduló pontot a helyes jogszabályértelmezéshez, ám ettől még ténylegesen merülnek fel a jogalkalmazás során problémák annak megítélésénél, hogy valamely eljárásfajta az Ákr. hatálya alá tartozik-e vagy sem. Ez már csak amiatt is így van, mert esetenként két - egymáshoz nagyon hasonlító - eljárásfajta közül az egyik az Ákr. hatálya alá tartozik, a másik azonban nem.

Az ilyen „úszó határok” miatt valamely eljárásfajtának az Ákr. hatálya alá tartozása tekintetében csak az eljárás alanyainak (különösen a döntést hozó szervnek), az eljárás céljának (egyedi vagy normatív aktus kibocsátása), a döntés közhatalmi jellegének, valamint a döntéshozó szerv jogszabályban biztosított döntési „mozgásterének” együttes vizsgálata és elemzése alapján lehet felelősségteljesen állást foglalni. Így például vitathatatlan közjogi jellege ellenére nem tartozik az Ákr. hatálya alá a közigazgatási szervek által végzett jogszabály-előkészítési és jogalkotási eljárás, az Ákr. által szabályozott eljárási cselekmények kivételével a közigazgatási szervezeten belüli úgynevezett „belső eljárás” (így egyebek között a felügyeleti szerv által tartott átfogó felügyeleti vizsgálat, a társhatóságtól való eseti – nem a jogszabály által előírt – véleménykérés, a központi irányító szervtől való eseti tanácskérés a helyes jogszabályértelmezésre nézve), az intézményirányítás vagy a vállalatfelügyeleti eljárás.

Az állam sokféle módon és sokféle célra nyújt támogatást a természetes és jogi személyek, valamint a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek számára. Az ilyen támogatások odaítélésének módja is eltérő: esetenként pályázati eljárás előzi meg, más esetekben kérelem alapján vagy hivatalból indított eljárás nyomán kerül sor az állami támogatásra. A kifejtetteknek megfelelően pusztán a támogatást megelőző eljárás milyensége önmagában véve nem perdöntő annak elbírálásánál, hogy az adott eljárásfajta az Ákr. hatálya alá tartozik-e vagy sem.

- Általában véve kiterjed az Ákr. hatálya az olyan állami támogatással kapcsolatos eljárásokra, amelyekben a jogszabály alanyi jogot vagy közjogi várományt ad az állami támogatás elnyerésére név szerint megjelölt szervnek, vagy pontosan meghatározott személyi kör számára. Ilyenkor a közigazgatási szervek szerepe vagy csak a lebonyolításra szorítkozik, vagy annak megállapítására korlátozódik, hogy a pályázó (kérelmező, érintett ügyfél) a jogszabályban meghatározott „címzetti körhöz" tartozik-e, megfelel-e a jogszabályban meghatározott előfeltételeknek. Az említett eljárásokban tehát mind a jogosultak körét, mind az állami támogatás mértékét maga a jogszabály határozza meg, az eljáró közigazgatási hatóságnak tehát nincs mérlegelési jogköre, feladata a tényállás tisztázása, valamint - ha erre szükség van - az egyes jogosultakat megillető állami támogatás összegének a jogszabály alapján történő meghatározása. Ezt expressis verbis kimondja az Áht. 48. § (2) bekezdése:  „A támogatás nem minősül egyedi döntés alapján nyújtott támogatásnak, ha a támogatás nyújtásának minden feltételét jogszabály meghatározza, és a támogatási döntés meghozatala során a döntéshozónak mérlegelési joga nincs. Nem minősül mérlegelési jognak, ha a döntéshozó a támogatási keret kimerüléséig a jogszabályi feltételeknek megfelelő támogatási igényeket beérkezési sorrendben teljesíti.”

- A jogszabály - az Ákr.-re történő utalással - az Ákr. hatálya alá vonhat olyan eljárásfajtákat is, amelyekben - rendszerint a rendelkezésre álló pénzügyi források korlátai miatt - az eljáró hatóságnak már van bizonyos mérlegelési jogköre, így például felhatalmazása van arra, hogy az állami támogatásra jogosultak között a jogszabályban megállapított mérlegelési szempontok alapján rangsort állapítson meg, illetőleg döntsön a támogatás mértékéről.

- Nem tartoznak az Ákr. hatálya alá azok az eljárások, amelyekben a jogszabály (pályázati kiírás) csupán kis mértékben – pl. a pályázat tárgykörének megjelölésével (gyógyfürdők fejlesztése, kórházak korszerű műszerekkel való ellátása, stb.), vagy a pályázók körének meghatározásával (önkormányzatok, kisvállalkozók, non profit szervezetek, stb.) – korlátozza az eljáró közigazgatási szerv döntési jogkörét, egyébként azonban diszkrecionális jogkörébe utalja, hogy legjobb belátása szerint, a nemzetgazdasági, területfejlesztési, közegészségügyi, tudományos, stb. érdekek, értékek és preferenciák figyelembe vételével határozza meg az érintettek rangsorát és a támogatás mértékét. A mérlegelési jogkör meghatározását a költségvetési támogatások tekintetében az Áht. 48. § (2) bekezdése tartalmazza.

- Nem tartoznak az Ákr. hatálya alá az olyan eljárások, amelyekben - törvényi felhatalmazás alapján - nem közigazgatási szerv, hanem diszkrecionális jogkörrel felruházott tudományos testület vagy társadalmi szervezet dönt bizonyos, költségvetési forrásból származó támogatások odaítéléséről.

- Nem tartoznak az Ákr. hatálya alá azok az állami támogatások vagy megbízások, amelyeket valamely közigazgatási szerv - akár pályázat keretében, akár anélkül - nem közhatalmi, hanem tulajdonosi minőségében ítél oda (pl. közbeszerzési eljárás, díjak odaítélése).

- Nem tartoznak az Ákr. hatálya alá az olyan pénzügyi támogatások, amelyekről nem magyar, hanem külföldi vagy nemzetközi szervezet dönt, s a magyar szervek legfeljebb lebonyolítóként, a pályázatban foglaltakat ellenőrző szervként vagy javaslattevőként vesznek részt az eljárásban.

- Végül nem tartoznak az Ákr. hatálya alá a nem jogszabály alapján, hanem egyszeri alkalommal, meghatározott célra, egyedi döntéssel (pl. kormányhatározattal) odaítélt támogatások sem.

4. Hangsúlyozandó, hogy annak ellenére, hogy az előbbi felsorolás alapján bizonyos támogatások vonatkozásában az Ákr. nem alkalmazandó, alkalmazható, ez azonban nem zárja ki azt a jogi megoldást, hogy a jogalkotó bizonyos vonatkozásban mégis alkalmazni rendelje az Ákr. szabályait, például az Ákr. szerinti jogorvoslat biztosításával.