Az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény szabályozási rendszere
1. Általános megjegyzések
Az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.) új alapokra helyezte a közigazgatási eljárásjog szabályozási logikáját, struktúráját.
A kódex alapeszméje, hogy – mivel a több ezer eljárástípus minden lényeges eleme nem rögzíthető egy törvényben, – csak azon szabályok megfogalmazására törekedett, amelyek valóban minden eljárásban közösek, és az ezen kívül eső szükségszerű eltérések, részletezések, kiegészítések meghatározását az ágazati, különös eljárási jogszabályokba utalta. Ugyanakkor ennek ellentételezéseként a ténylegesen általános szabályoktól való eltérés lehetőségét kizárja vagy jelentősen szűkíti. Az új szabályozás lényege tehát, hogy az Ákr. a hatósági eljárásjog magjaként magában foglalja a legfontosabb törvényi szinten általánosítható eljárási rendelkezéseket, melyhez csatlakoznak a különböző eljárástípusok, melyek részletszabályai az ágazati joganyagban kerülnek szabályozásra. A különböző rendelkezések és jogintézmények az Ákr.-ben szikár tartalommal lettek megfogalmazva, hogy a szűk meghatározás teret adhasson a kiegészítő rendelkezéseknek. A szükséges helyeken megengedett eltérések mellett, a kiegészítő vagy részletező szabályok azok, melyekkel az ágazati joganyag ki tudja alakítani az adott területre jellemző eljárástípusoknak a megfelelő normakörnyezetet.
2. Anyagi és eljárási szabályok
Az Ákr. eljárási kódexként tisztán eljárási jellegű szabályokat tartalmaz. E változás legnagyobb hozadéka, hogy több – korábban a közigazgatási eljárás keretében rögzített – anyagi jogi szabály az ágazati joganyagba került áthelyezésre. Ezek közül az egyik legfontosabb a hatásköri szabályok területe, mivel az Ákr. ilyen rendelkezéseket nem tartalmaz, így az ágazati joganyagnak kell tartalmaznia az első-, másodfokú vagy felügyeleti hatóságra vonatkozó rendelkezéseket.
Külön kiemelést érdemelnek az anyagi jogi, szankciós rendelkezések. Ezek szintén teljes mértékben kikerültek az eljárási kódexből, így minden szabály az ágazati, vagy a bírságokra vonatkozó, vagy akár az önkormányzatokra vonatkozó ágazati törvénybe került áthelyezésre, továbbá megalkotásra került önálló kódexként a közigazgatási szabályszegések szankcióiról szóló 2017. évi CXXV. törvény is.
3. Általános és különös eljárási szabályok
Az Ákr. a tárgyi hatályról szóló rendelkezései körében nem ismeri a részlegesen kivett (külön tartott) és a privilegizált eljárásokat, így a kivett eljárásokat leszámítva minden eljárástípusban az Ákr. az elsődlegesen alkalmazandó eljárásjogi kódex.
a) Az Ákr. 8. § (1) bekezdése tételesen felsorolja azon eljárásokat, melyekre hatálya nem terjed ki, ezek a szabálysértési-, választási-, adó és vámigazgatási-, menekültügyi és idegenrendészeti-, állampolgársági-, versenyfelügyeleti- és az MNB pénzügyi közvetítő rendszerrel kapcsolatos felügyeleti eljárásai.
Továbbá szintén kiemelést érdemelnek a szellemi tulajdonnal összefüggő ügyek. Ezek az új kódex megközelítése értelmében már nem minősülnek hatósági ügynek, egyfajta polgári peres eljárást megelőző speciális eljárások.
b) Az Ákr. a rengeteg eltérő eljárástípushoz szükséges rugalmasságot a speciális jellegű felhatalmazó rendelkezésekkel teremti meg, melyek az adott jogintézmény tekintetében, konkrétan meghatározott körben eltérést engednek a kódextől az ágazati joganyag számára. Ezen eltérést engedő rendelkezések száma a korábbi szabályozási gyakorlathoz képest jelentősen kevesebb lett, ezzel is erősítve a törvény kódexjellegét.
c) Az Ákr. rögzíti, hogy a szabályaival összhangban álló kiegészítő eljárási szabályokat –miniszteri rendelet kivételével – jogszabály megállapíthat. Ez biztosítja, hogy az Ákr. általános rendelkezései, kiegészülve a jogszabályok részletes rendelkezéseivel, megfelelően egységes eljárásrendet alkossanak.
A kiegészítő szabályok főbb csoportjai:
d) Külön említendő a nemzetközi és az Európai Uniós jog viszonyrendszere az eljárási törvényhez. Az, hogy az Ákr. nem rendelkezik expressis verbis arról, hogy az uniós jog, illetve a nemzetközi jog megelőzi a magyar eljárásjogi rendelkezéseket, továbbá az azok végrehajtására kiadott hazai jogszabály a szükséges mértékben eltérhet az eljárási kódex rendelkezéseitől, még nem jelenti azt, hogy ezek az előírások a jövőben nem érvényesülnének. Az ilyen rendelkezés elhagyásának indoka az, hogy ez nem az Ákr. szabályaiból fakad, hanem ez az Alaptörvényben foglalt, a jogrendszer és a nemzetközi jog, illetve az Uniós jog viszonyából következő, evidens követelmény. Így – megfelelően alátámasztott indokok alapján – természetesen a jövőben is lehetőség lesz ilyen típusú eltérésre.
4. A hatósági ügy
Az Ákr. a közigazgatási hatósági ügy fogalmát egyszerűsítve, általánosabb módon határozza meg azzal, hogy rögzíti, a hatósági ügy az ügyfél jogának, kötelezettségének (jogsértésének) megállapítására, jogvitája eldöntésére, adatigazolásra vagy nyilvántartás-vezetésre irányul, és – új elemként – kifejezetten meghatározza, hogy az ezeket érintő döntésének érvényesítése is a hatósági ügy fogalmi elemei közé tartozik.
Kiemelendő, hogy – összhangban a hatósági bizonyítványokra vonatkozó rendelkezésekkel is – az Ákr. egységesen az adatok igazolásáról rendelkezik, nem nevesíti külön a tény, állapot igazolását. Ennek dogmatikai alapja abban keresendő, hogy az adat egy általános, mindent felölelő kategória. Tény, illetve állapot közhitelű igazolására a hatóság ugyanis kizárólag akkor képes, ha arról adattal rendelkezik. Ilyenkor pedig nem a tényt, állapotot igazolja, hanem az arról nyilvántartásában szereplő vagy más módon rendelkezésére álló adatot.
5. A hatóság
Az Ákr. a hatóság fogalmának meghatározása során a legáltalánosabb megfogalmazással élve lényegében azt fejezi ki, hogy hatóság az a szerv(ezet), amely jogszabály alapján hatósági ügyet intéz. Minderre tekintettel hangsúlyozni kell, hogy a hatóságra, a fellebbezés elbírálására jogosult hatóságra és a felügyeleti szervre vonatkozóan nem tartalmaz mögöttes kijelölést, ezek minden esetben az ágazati joganyagban találhatóak.
6. Az ügyfél
Az Ákr. lényegesen leegyszerűsítette az ügyfél mibenlétére vonatkozó szabályokat, ugyanakkor a klasszikus ügyfélfogalom („az a természetes vagy jogi személy, akinek, vagy amelynek jogát vagy jogos érdekét a hatósági ügy érinti”) továbbra is fennmaradt. A kódex – elsősorban jogalkalmazási okokból – egyértelművé teszi, hogy kizárólag az üggyel kapcsolatos közvetlen érintettség vehető tekintetbe az ügyféli minőség megítélése szempontjából. Így az Ákr. szűkebben határozza meg az ügyfél fogalmát.
Speciális ugyanakkor, hogy külön nevesíti (kiemeli) az Ákr. a hatósági ellenőrzés alá vont személy ügyféli minőségét, ezzel egyértelműsítendő, hogy habár az ellenőrzés nem hatósági ügy, az ellenőrzés alá vont személyt ettől függetlenül természetesen ügyféli jogok, jogállás illeti meg, és kötelezettségek is terhelik.
Az ágazati joganyag ugyanakkor továbbra is meghatározhat olyan személyi és szervezeti kört, akik külön, erre irányuló vizsgálat nélkül – az adott eljárásban – ügyféli jogállással rendelkeznek (pl. a természetvédelmi vagy építésfelügyeleti eljárásokban).
7. Illetékesség
Az Ákr. változtat az illetékességi okok rendszerén azzal, hogy az illetékességi szabályok egyfajta kvázi sorrendiséget rögzítenek. Az illetékesség az adott közigazgatási ügy jellegzetessége alapján dől el, amely során elsődlegesen az ügy tárgyát szükséges figyelembe venni, ennek hiányában pedig az ügyfél lakcíme, székhelye alapozza meg azt.
Az illetékességi szabályoktól az Ákr. biztosítja a jogszabályi eltérés lehetőségét, így egyes eljárások esetén az ágazati joganyag is meghatározhat különös illetékességi szabályokat.
8. Iratbetekintés
Főszabály, hogy az ügyfél az eljárás bármely szakaszában betekinthet az eljárás során keletkezett iratba, az eljárás egyéb résztvevői (a tanú, a szemletárgy birtokosa) a közreműködéséhez kapcsolódó iratba tekinthet be. Más személy pedig akkor, ha igazolja, hogy az adat megismerése joga érvényesítéséhez, kötelezettsége teljesítéséhez szükséges. Az Ákr. rögzíti, hogy az iratbetekintési jog költségtérítés fejében gyakorolható. E körben is rögzítésre kerül, hogy költségtérítés csakis abban az esetben kérhető, ha az iratbetekintést kérő a hatóságtól kér másolatot, amennyiben azt saját maga készíti, vagy kivonatol, úgy tőle költségtérítés nem kérhető.
A költségtérítés szabályainak megállapításával kapcsolatban az Ákr. rendeletalkotásra ad felhatalmazást, tehát a részletes szabályokat végrehajtási kormányrendelet rögzíti [az eljárási költségekről, az iratbetekintéssel összefüggő költségtérítésről, a költségek megfizetéséről, valamint a költségmentességről szóló 469/2017. (XII. 28.) Korm. rendelet]. Az Ákr. elvi éllel rögzíti azt is, hogy a törvény egyes ügyfajtákban nem csak az iratbetekintésre jogosultak körét határozhatja meg, hanem az iratbetekintés további feltételeit is. Ez az általános megfogalmazás pedig lehetővé teszi az iratbetekintési jog terjedelmének meghatározását is, ez a szabályozási felhatalmazás teret nyit az olyan specifikus eljárások számára, amelyeknél az iratbetekintési jogot – példának okáért a „büntetőeljárásjogias” garanciák érvényesítése érdekében – meghatározott időtartamig vagy személyi kör tekintetében korlátozza, feltételekhez köti.
9. A kérelem
Az Ákr. a kérelemre induló ügyek szabályozását teszi elsődlegessé, és a hivatalból induló eljárásokra vonatkozó eltéréseket külön fejezetben állapítja meg.
A kérelem előterjesztésének módját az Ákr. a lehető legszélesebben határozza meg: arra személyesen és bármilyen írásbeli formában lehetőség van (az írásbeliség a kapcsolattartásra vonatkozó szabályok értelmében magában foglalja a külön törvény szerinti elektronikus utat is). Az Ákr. azonban biztosítja annak lehetőségét, hogy egyes eljárásokban a kérelem előterjesztésének módját különös eljárási szabály határozza meg, és szükség szerint az ügyfél személyes megjelenését (pl. egyes hatósági igazolványok kiállítása iránt előterjesztett kérelem), vagy éppen – meghatározott tartalmú és formájú – írásbeli előterjesztést kívánjon meg.
Az Ákr. továbbra is meghatározza a kérelem minimális tartalmi elemeit, ezen felül pedig ágazati jogszabályok további – az ügy sajátosságaihoz igazodó – anyagi jogi követelményeket állapíthatnak meg bizonyos eljárástípusokban. Fontos e körben rámutatni, hogy az Ákr. nem tartalmi, hanem fogalmi elemként tekint az ügyfél eljárás lefolytatására irányuló határozott „kérelmére”, így a kérelem tartalmi elemei közt e követelmény nem kerül nevesítésre [vö. Ákr. 35. § (1) bekezdés: „A kérelem az ügyfél olyan nyilatkozata, amellyel hatósági eljárás lefolytatását, illetve a hatóság döntését kéri jogának vagy jogos érdekének érvényesítése érdekében.”]
Az ügyféltől nem kérhető adatok tekintetében is fontos újítást rögzít az Ákr. – tisztázva az ezzel kapcsolatosan a joggyakorlatban felmerült kérdéseket – mivel rögzíti, hogy ágazati jogszabály nem írhatja elő az ügyfél számára az olyan adatok szolgáltatását, melyeket más hatóság, vagy a bíróság nyilvántartása tartalmaz.
Az Ákr. a kérelem előterjesztésének helyét illetően alkalmazkodik a XXI. század követelményeihez és a területi államigazgatás – elmúlt években történt – nagyfokú átalakításához, így a kormányablak általános kérelembefogadó helyként is (kvázi „postásként”) funkcionál. Bizonyos ágazati törvények vagy kormányrendeletek ugyanakkor kizárhatják a kormányablaknál történő előterjesztés lehetőségét; ez bizonyos, különösen bonyolult ügyek esetében indokolt (például atomenergiával kapcsolatos ügyek). A kormányablakok eljárására vonatkozó szabályokat továbbra is külön kormányrendelet tartalmazza.
A közreműködő hatóságra vonatkozó keretszabályokat az Ákr. nem tartalmazza. A közreműködő hatóságokra vonatkozó rendelkezéseket az ágazati jogszabályoknak kell megállapítaniuk, összhangban az Ákr. általános tárgyi hatályával, nevezetesen azzal, hogy a kiegészítő, az adott eljárásra specifikált szabályokat a különös eljárási joganyagnak kell tartalmaznia.
10. Eljárástípusok
Az Ákr. meghatározza az eljárás fajtáit, megkülönböztetve a sommás és a teljes eljárást, valamint a sommás eljárás kvázi speciális módozatát, az automatikus döntéshozatali eljárást. Az automatikus döntéshozatali eljárás és a sommás eljárás alapvetően az egyszerű megítélésű ügyekben alkalmazható, feszes eljárási forma, amely az ügy gyors lezárását teszi lehetővé, ha annak feltételei adottak, míg a teljes eljárás a klasszikus közigazgatási eljárási forma, amelyben minden eljárási részcselekmény elvégezhető.
Automatikus döntéshozatali eljárás akkor alkalmazható, ha a döntés mérlegelést nem igényel, nincs ellenérdekű ügyfél, minden – a döntéshez szükséges – adat a kérelem benyújtásakor rendelkezésére áll, vagy azokat a hatóság automatikus információ átvétel útján meg tudja szerezni, és azt törvény vagy kormányrendelet lehetővé teszi. Az automatikus döntéshozatal konkrét eseteit nem lehetséges az általánosság szintjén meghatározni, azt minden esetben az egyes, ágazati jogszabályok teszik meg. A döntéshozatal konkrét menetét, módszerét, technikáját pedig az elektronikus ügyintézés és a bizalmi szolgáltatások általános szabályairól szóló törvény tartalmazza.
A sommás eljárás lehetősége minden ügyben adott, amelyben a döntés minden jogszabályi feltétele (kérelem, előírt mellékletek és a hatóság által hozzáférhető más adatok) rendelkezésre áll, s így a tényállás tisztázott, a döntést nyolc napon belül meg kell hozni. Ugyanakkor az Ákr. biztosítja annak a lehetőségét e körben, hogy törvény kizárhatja a sommás eljárás alkalmazását.
Fontos kiemelni, hogy amennyiben egy kérelmet teljes eljárásban szükséges elbírálni, úgy az Ákr. 43. §-a alapján a hatóságnak 8 napon belül meg kell kezdenie a tényállás tisztázását (szakhatóság megkeresése, adatszolgáltatás kérése, szakértő kirendelése stb.), illetve értesítenie kell az ügyfelet az eljárás megindításától, határidejéről és a teljes eljárásra történő áttérés indokáról.
11. Hiánypótlás
E tárgykörben újdonság, hogy hiánypótlásra csupán egyszer kerülhet sor. Ez utóbbitól azonban az ágazati szabályok (törvény vagy kormányrendelet) eltérhetnek, mivel vannak olyan eljárások, amelyekben az eljárás bonyolultsága miatt többszöri hiánypótlásra is szüksége lehet.
12. Kapcsolódó eljárás
A kapcsolódó eljárás a hatóságok együttműködésének újfajta, nevesített módja, amely egyes, egymásra épülő ügyek sorozatában az ügyfelek jobb kiszolgálását, tehermentesítését szolgálja a hatóságok tevékenységének jobb összehangolásával, és az ügyfél személyes közreműködésének mellőzésével.
A kapcsolódó eljárási forma azokban az eljárásokban előnyös, amelyek az ügyfél végső célja (pl. születéssel kapcsolatos iratok beszerzése és szociális támogatások elnyerése) több, egymásra épülő eljárás lefolytatását is szükségessé teszi. A kapcsolódó eljárásban az ügyfél csupán egy (a folyamat elején álló) hatósággal kerül eljárási kapcsolatba, a további, ehhez kapcsolódó eljárások során pedig az elsőként eljárt hatóság válik közvetítő – lényegében az ügyfél „képviseletét” ellátó – hatósággá. Az elsőként eljárt hatóság továbbítja a saját döntését, a nála előterjesztett kérelmet és a bizonyítékokat a kapcsolódó eljárásban eljáró hatósághoz, és annak döntését is az első hatóság közvetíti a kérelmezőhöz. Az Ákr. alapján a jogintézmény alkalmazható olyan egymásra épülő eljárásokban is, melyekben az előfeltételt képező eljárások ugyanazon hatóság hatáskörébe tartoznak. A kapcsolódó eljárás szabályait csak az ügyfél kérelmére lehet alkalmazni.
13. A kérelem visszautasítása
Az Ákr. az eljárás lefolytatásának akadályai körében új intézményként nevesíti a kérelem visszautasítását. A kérelem visszautasításának két fő esetét szabályozza: ha az eljárás megindításának ún. „előfeltételei” hiányoznak, vagy ha az ügy az ún. ítélt dolog körébe tartozik (vagyis ha az ugyanazon jog érvényesítésére irányuló kérelmet a bíróság vagy a hatóság érdemben már elbírálta, és a kérelem tartalma, valamint az irányadó jogi szabályozás nem változott).
E tekintetben az érdemel kiemelést, hogy a visszautasítás egyes, konkrét eseteit – melyek nem vezethetők le más jogszabályi előírásból - a külön jogszabályok határozzák meg. Valamint visszautasításnak ez esetben csakis akkor van helye, ha az Ákr. az adott feltételhez más jogkövetkezményt nem fűz, ilyen lehet különösen, ha a kérelem előterjesztésére határidőt állapít meg a jogszabály és a kérelem idő előtti vagy elkésett, valamint a kérelem nem a jogosulttól származik.
14. Az eljárás felfüggesztése és szünetelése
Az Ákr. új alapokra helyezi az eljárás felfüggesztésének intézményét. Az eljárás felfüggesztésétől – hasonlóan a polgári perrendtartáshoz – megkülönbözteti a szünetelés jogintézményét. A felfüggesztés és szünetelés esetei az alábbiak lesznek:
Fontos újítás ugyanakkor, hogy – a külföldi szerv megkeresésére alapozott felfüggesztés kivételével ‑ az ügyfél (több ügyfél esetén az ügyfelek együttes) kérelmére a hatóság köteles folytatni eljárását, és érdemben dönteni. Ez a kérelmek elutasításához vezethet, azonban így egyfajta külön jogorvoslat válik lehetővé, ugyanis a felettes szerv, avagy a közigazgatási bíróság döntésében megállapíthatja, hogy a felfüggesztés nem volt megalapozott.
15. Az ügyintézési határidő
Az ügyintézési határidő számítása körében az Ákr. azok kezdő időpontját az eljárás megindulásához köti, amit korábban külön meghatároz, így téve egyértelművé, hogy az eljárás megindulása – főszabály szerint ‑ az ügyintézési határidő megkezdődésének joghatásával is jár.
Az ügyintézési határidő kezdő időpontjánál azonban az Ákr. törvényi szinten eltérést enged [vö. Ákr. 50. § (1) bekezdés]. Az Ákr. szakít az általános ügyintézési határidő jogintézményének hatályos szabályozásával, mivel a széles kivételi kör miatt az soha nem minősült általánosnak, emellett az ügyintézési határidőbe be nem számító időtartamok széles köre okán alkalmatlan volt arra, hogy az ügyfél vagy a hatóság az eljárás várható időtartamára vonatkozóan bármilyen valós következtetést levonhasson.
Az ügyintézési határidők rendszere az alábbiak szerint épül fel:
Fontos újítás továbbá, hogy az ügyintézési határidő – a területi közigazgatás fejlesztésével összefüggő célkitűzések érvényesítése érdekében – gyakorlatilag anyagi határidővé válik. Az Ákr. értelmében az ügyintézési határidő abban az esetben is lejár, amennyiben annak utolsó napja olyan napra esik, amelyen a hatóságnál a munka szünetel. Ettől nincs lehetőség eltérésre.
További fontos újítás, hogy a teljes eljárásra irányadó ügyintézési határidő gyakorlatilag objektívvé válik. Abba csakis az alábbi időtartamok nem számítanak bele:
16. Szakhatóság
Ahogy az fentebb már bemutatásra került, az Ákr. jelentősen leegyszerűsítette a szakhatósági eljárásra vonatkozó szabályokat, valamint meghatározta azon szempontokat, kényszerítő körülményeket, amelyekre hivatkozással ágazati törvény vagy az Ákr. felhatalmazása alapján kiadott kormányrendelet szakhatósági közreműködést írhat elő [ld. az egyes közérdeken alapuló kényszerítő indok alapján eljáró szakhatóságok kijelöléséről szóló 531/2017. (XII. 29.) Korm. rendeletet].
A szakhatóságra egyebekben a hatóságra, a szakhatóság állásfoglalására pedig a döntésre vonatkozó rendelkezések irányadók azzal az eltéréssel, hogy az ügyintézési határidőre vonatkozó rendelkezések kizárólag az előzetes szakhatósági állásfoglalás esetén alkalmazandók, míg a „normál” szakhatósági eljárás tekintetében az ágazati jogszabálynak kell meghatároznia az ügyintézési határidőt [vö. Ákr. 55. § (2) bekezdés; a fentebb idézett, egységes kormányrendelet 2. §-a értelmében, ha a konkrét kijelöléseket tartalmazó mellékletek nem határozzák meg másképp, a szakhatóság eljárására irányadó határidő tizenöt nap].
Az előzetes szakhatósági állásfoglalás „felhasználási idejét” a kódex általánosan egy évben jelöli meg, amelytől szintén ágazati törvény vagy kormányrendelet eltérhet.
17. A tényállás tisztázása
A jogalkotó felelős döntése alapján, megfelelően megválasztott szigorú bizonyítási eszközök nem csak az eljárás menetét, hanem annak időtartamát is lényegesen kiszámíthatóbbá, egyszerűbbé teszik. Ugyanakkor a hatósági eljárások túlzott leszabályozása akadályozhatja is a hatóságokat, indokolatlan bürokratikus terheket eredményeznek, felesleges eljárási cselekményeket indukálnak, összességében pedig feleslegesen bonyolítják az eljárási rezsimet.
Ezért az Ákr. csakis okiratok esetén teszi lehetővé kötött bizonyítás előírását, és mindezt csakis törvényi vagy kormányrendeleti szinten, a szakhatósági közreműködésnél ismertetett, közérdeken alapuló kényszerítő indok alapján [vö. Ákr. 62. § (5) bekezdés]. Az anyagi jogi szempontok meghatározásával az ágazati joganyag pontosítja egyes eljárásban azon szempontokat, melyeket a hatóságnak mérlegelnie kell döntésének meghozatala során, s így maga a hatóságnak lesz lehetősége kiválasztani a leginkább megfelelő bizonyítási eszközt.
18. Az ügyfél nyilatkozata
Az Ákr. a korábbi szabályozáshoz képest több ponton átalakította az ügyfél nyilatkozatára vonatkozó rendelkezéseket. Az ügyfél nyilatkozatának szerepét, súlyát megnövelte, ami nagyobb lehetőséget, egyúttal felelősséget is ró az ügyfelekre, mert egyes esetekben a nyilatkozat – az azzal ellentétes bizonyítékok hiányában – elsődleges bizonyítási eszközzé válhat.
Az Ákr. általános jelleggel lehetővé teszi továbbá azt, hogy a bizonyítékot az ügyfél nyilatkozatával pótolhassa, amennyiben annak beszerzése nem lehetséges és ágazati jogszabály nem zárja ki a jogintézmény alkalmazását.
19. Az irat
Az Ákr. jelentősen leegyszerűsítette az irat felhasználására vonatkozó szabályokat. A szabályozásból egyértelmű, hogy irat bemutatására kizárólag abban az esetben lehet kötelezni az ügyfelet, amennyiben annak beszerzése az elektronikus ügyintézés szabályai szerint nem lehetséges.
Továbbá rögzíti az Ákr., hogy az ügyfél jogosult másolati példányban benyújtani az adott okiratot, amennyiben nyilatkozik arról, hogy az az eredetivel mindenben megegyezik. A másolati példány elfogadhatósága tekintetében ugyanakkor törvény vagy kormányrendelet eltérhet.
20. Eljárási bírság
Az Ákr. rögzíti az eljárási bírság legalacsonyabb és legmagasabb mértékét, és a kiszabás során értékelendő szempontokat is. Az eljárási bírság maximális mértéke tekintetében ugyanakkor törvény eltérhet, hiszen más összegű szankció jelent hatékony fellépési lehetőséget egy építésfelügyeleti, avagy éppen egy szociális eljárásban. Az ágazati joganyag az adott ügyfajta sajátosságaihoz igazodó, további mérlegelési szempontokat állapíthat meg.
21. A hatóság hallgatásával létrejövő döntés
Az Ákr. tartalmazza a hatóság hallgatására vonatkozó rendelkezést, azonban a közigazgatási jogfejlődés eredményére tekintettel azt általánosítva jelentős újítást vezetett be, mivel szövegszerűen is megjeleníti a jogszerű hallgatás jogintézményét. Ez –annyit jelent, hogy – praktikusan tiltó – döntés hiányában, az ügyintézési határidő eredménytelen elteltével az ügyfelet megilleti a kérelmezett jog gyakorlása.
Automatikus döntéshozatali eljárásban ez főszabály, amelytől törvény vagy kormányrendelet eltérhet. Teljes eljárásban és sommás eljárásban azonban az ágazati törvénynek vagy kormányrendeletnek kifejezetten lehetővé kell tennie e jogintézmény alkalmazását.
22. A döntés tartalma és formája
A döntés tartalma, megszövegezése és hordozója körében az Ákr. nem kívánt változtatni a már kialakult szabályokon, így megtartotta a korábbi szabályozás magját, azonban a korábbi főleg ügyviteli, máshol pedig ágazati jellegű rendelkezéseket nem vette át. Ugyanakkor – mivel az Ákr. megengedi a rendelkezéseket kiegészítő szabályok alkalmazását – egyes ágazatokban alkalmazhatóak a döntés formaiságára kiegészítő szabályok.
23. Véglegesség
Osztva a német közigazgatás-tudomány egyöntetű álláspontját, amely különbséget tesz bíróság döntéséhez kapcsolódó jogerő (Rechtskraft) és a közigazgatási hatósági döntéshez kapcsolódó ún. Bestandskraft között, az Ákr. szakított a közigazgatási jogerő fogalmával. Az anyagi jogerő (tehát a döntés megtámadhatatlansága és megváltoztathatatlansága) ugyanis kizárólag a bíróság döntéséhez kapcsolódhat. A jogerő jelenleg is két (alaki és anyagi) értelemben jelenik meg a közigazgatási eljárásban, amely tudományos fogalom lévén nehezen érthető mind az ügyfelek, mind az ügyintézők számára. Összhangban tehát a közigazgatási perrendtartás szabályozásával, az Ákr. az alaki jogerő helyett a döntés véglegessége fogalmat vezette be, kifejezésre juttatva, hogy a végleges döntés a hatósági eljárás befejezése, azt már a hatóság nem módosíthatja, abból jogok és kötelezettségek fakadnak, tehát a hatóság döntési joga tekintetében véglegesnek minősül.
Ugyanakkor szükséges felhívni a figyelmet arra, hogy a kivett eljárásokban akár meg is maradhat a jogerő fogalma (pl. a szabálysértési eljárások, választási eljárás).
24. A döntés közlésének speciális esetei
Az Ákr. nem változtat a közlés korábban bevett formáin (írásban, hivatalos iratként, szóban, elektronikus úton). Ugyanakkor az Ákr. az általánosság szintjén a közlés két sajátos módját is szabályozza. Mindkét közlési módban közös, hogy a döntés vagy annak egyes elemei nyilvánosságra hozatalával biztosítja az ügyféli jogok gyakorlásának lehetőségét, és ezzel a megfelelő ügyintézéshez, illetve a tisztességes eljáráshoz való jogot is.
A kézbesítés – akár előre látható – sikertelensége esetén a hirdetmény az ügy azonosítása szempontjából fontos adatok mellett azt a figyelemfelhívást is tartalmazza, hogy a hatóság az ügyben döntést hozott, de annak kézbesítése akadályba ütközött, ezért az ügyfél vagy képviselője a döntést a hatóságnál átveheti. Ezzel biztosítható, hogy a döntés tartalma illetéktelenek számára ne legyen megismerhető.
Ettől eltér az az esetkör, amikor az ügyfelek köre pontosan nem állapítható meg, számuk nagy, vagy a döntés közérdekű keresettel támadható meg, ilyenkor közhírré tételnek van helye. Ebben az esetben nem elegendő, hogy az ügyfelek pusztán a döntés tényéről szerezzenek tudomást, jogaik gyakorlása, vagy éppen kötelezettségeik teljesítése érdekében szükséges, hogy annak tartalmával is tisztában lehessenek. Ilyenkor a közlemény az ügy azonosítása szempontjából fontos adatokon túl a határozat rendelkező részén és indokolásának kivonatán kívül azt a figyelemfelhívást is tartalmazza, hogy a döntés a hatóságnál megtekinthető.
25. Hatósági szerződés
Az Ákr. lényeges újítása volt, hogy ágazati jogszabály nemcsak lehetővé, hanem kötelezővé is teheti a hatósági szerződés megkötését. Az újabb jogfejlődés ugyanis ebbe az irányba mutat: egyes törvények ezt a megoldást nem a hatóság által választható, hanem kötelező döntési formaként intézményesítik.
A hatósági szerződés, mint sajátos döntési forma, a benne foglalt kötelezettségek végrehajtása tekintetében is sajátos megoldásokat igényel. Ez azonban – éppen a hatósági szerződési forma által lehetővé tett rugalmasság miatt – részletezően nem határozható meg a kódexben. Ezért az Ákr. – többek közt – előírja, hogy a hatósági szerződésben rendelkezni kell a szerződésszegés jogkövetkezményeiről is.
26. Hatósági bizonyítvány, igazolvány és nyilvántartás
A vonatkozó szabályozás jelentős rövidítésen, ésszerűsítésen, valódi általánosításon ment keresztül. Az érintett rendelkezések hatálya továbbra is csak azon bizonyítványokra, igazolványokra és nyilvántartásokra terjed ki, melyeket hatóságok hatósági jogkörben állítanak ki, illetve vezetnek. Így nem vonatkoznak a szabályok például az olyan nyilvántartásokra, amelyeket a hatóságok de nem hatósági jogkörben vezetnek (tipikusan belső nyilvántartások), vagy olyan nyilvántartásokra, melyeket nem hatóságok vezetnek.
Fontos kiemelni, hogy a nyilvántartásokra vonatkozó ágazati szabályanyag tekintetében az Ákr. rendelkezéseitől való eltérés nem lehetséges. Megjegyzendő továbbá, hogy a közhitelesség tartalmát illetően lehetőség van törvényi szinten eltérni, amennyiben az az adott ágazatban szükséges (pl. a Ptk. az ingatlan-nyilvántartásra vonatkozóan tartalmaz is eltérő közhitelesség fogalmat).
27. Hatósági ellenőrzés
Az Ákr. értelmében a hatósági ellenőrzés nem hatósági ügy, azonban alkalmazni kell rá a kódex releváns, a hivatalbóli eljárásokra vonatkozó szabályait. Ezzel biztosítható, hogy eljárásjogi aktusok szintjén világosan elkülöníthető legyen a hatósági ellenőrzéstől az annak eredményéhez képest hivatalból indított hatósági ügy.
Az alkalmazandó szabályok egzakt, taxatív felsorolása lehetetlen. Minden rendelkezés, amely az adott ágazati eljárás sajátosságaihoz igazodóan értelmezhető, releváns lehet a hatósági ellenőrzés során, s így alkalmazandó. Csak a teljesség igénye nélkül néhány példa: az alapelvek, az ügyfél értesítése, a szemle, vagy éppen az eljárási cselekmények dokumentálására vonatkozó rendelkezések. Ennek közelebbi meghatározása nem is kívánatos, hiszen egyes ágazatokban más jogintézmények bírnak jelentőséggel, és így ágazati különös szabályozás tárgya lehet.
A figyelmeztetés jogintézményét – mint szankciótani szabályt – a fentebb hivatkozott, a közigazgatási szankciókra vonatkozó külön törvények határozzák meg.
Az Ákr. nem tartalmazza sem az ellenőrzési tervre és jelentésre, sem az ellenőrzés eszközeire vonatkozó rendelkezéseket. Előbbi indoka az, hogy azok teljes mértékben ügyviteli, illetve hatósági tevékenységszervezési jellegű szabályok, nem pedig általános eljárásjogi rendelkezések. Az ezekre vonatkozó követelményeket ugyanakkor az ágazati joganyag – kiegészítő szabályként – továbbra is tartalmazhatja.
Az Ákr. nem határozta meg a folyamatos ellenőrzési feladat fogalmát sem. Nem lehetséges ugyanis valamennyi ágazat sajátosságait felölelő definíció megalkotása a tárgykörben, (legfeljebb oly módon, amely szubszidiáriusan lenne alkalmazandó), hiszen az egyik ágazatban folyamatos ellenőrzési feladatnak tekintendő az online kapcsolattal megvalósított ellenőrzés, de a ciklikusan – például hetente – tartott ellenőrzés is lehet folyamatos ellenőrzési tevékenység. Egy eltérést lehetővé tévő meghatározás éppen a szabályozás általánosságát rontaná le. Az általánosság igénye és a terjedelmi korlátok miatt sem lehetséges, hogy valamennyi, a jelenlegi jogszabályi környezetben megjelenő folyamatos ellenőrzési formát az Ákr. tartalmazzon.
28. A hivatalbóli eljárások közös szabályai
A hivatalbóli eljárás megindítása körében került szabályozásra az eljárás megindításáról való értesítés (annak tartalma, illetve mellőzésének esetei), lényegesen csökkentve az eltérés lehetőségét, egyúttal garanciális okokból bizonyos esetekben ahhoz legalább törvényi szintet megkívánva, és jelentősen egyszerűsítve az irányadó szabályozást. Külön törvényi előírás nélkül is mellőzhető ugyanakkor az értesítés, ha az az eljárás eredményességét meghiúsítaná. Ez egy magasabb védelmi szintet jelent, mint az egyszerű veszélyeztetés, mert tényleges kényszerítő indokok szükségesek hozzá. Az, hogy ez az adott ügyben fennáll-e, csak az ügy összes körülményének alapos mérlegelését követően állapítható meg, és a hatóság feladata, felelőssége ennek indokoltsága alátámasztása. Kiemelendő e körben, hogy az Ákr. alapján csupán hivatalbóli eljárásokban szükséges az ügyfél értesítése az eljárás megindításáról, ennek oka pedig abban keresendő, hogy kérelemre induló eljárásokban nyilatkozattételre történő felhívásban, vagy a bizonyítékok ismertetésére vonatkozó kötelezettség körében az ügyfélnek lehetősége van megismerni minden releváns adatot, körülményt az eljárással összefüggésben.
Kiemelendő továbbá, hogy az Ákr. csupán a hivatalbóli eljárásokban teszi lehetővé – itt azonban főszabállyá téve – az ügyfél adatszolgáltatásra történő kötelezését. Ennek indoka abban keresendő, hogy hivatalbóli eljárásban kiemelten elvárható az ügyfél eljárást segítő, együttműködő magatartása, továbbá ilyen eljárásokban az ügyfél tipikusan nem is érdekelt a hatóság munkájának elősegítésében, éppen ezért teszi lehetővé az Ákr., hogy az ágazati joganyag – az eljárási bírságon túl – jogkövetkezményeket állapítson meg az adatszolgáltatási kötelezettség elmulasztására.
29. Az egyes hatósági intézkedések különös szabályai
Az ideiglenes biztosítási intézkedés körében az Ákr. egyértelművé teszi, hogy annak alkalmazása nem függhet a hatóság szabad mérlegelésétől, arra csakis akkor van lehetőség, ha megalapozottan feltételezhető, hogy az érdemi döntésben elrendelhető kötelezettség teljesítése elmaradásának veszélye áll fenn.
Fontos változást hozott ugyanakkor az Ákr. a lefoglalást illetően. A szabályozás lényege abban foglalható össze, hogy lefoglalás esetén a lefoglalt dolog az eredeti birtokos birtokában marad, azonban, ha a birtokos birtokából ki kell, hogy kerüljön a dolog, úgy zár alá vételnek van helye. A zár alá vétel és a lefoglalás részletes szabályait külön végrehajtási rendelet tartalmazza [a hatósági letétről, valamint a közigazgatási hatósági eljárás során zár alá vett vagy lefoglalt dolgok tárolásáról és értékesítéséről szóló 18/2017. (XII. 15.) IM rendelet].
30. Jogorvoslat
Az Ákr. rendszerében az elsődleges jogorvoslati forma a közigazgatási per. Az erre vonatkozó részletes szabályok a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény tárgykörébe tartoznak. Így a hatósági eljárási törvény csupán a legfontosabb – a hatósági eljárás szempontjából releváns – kérdéseket rendezheti, illetve a két törvény kapcsolódási pontjait ragadhatja meg (a jogorvoslat igénybevételének lehetősége, illetve azon kérdés, hogy mit tehet a döntést hozó hatóság a keresetlevél alapján).
Az Ákr. jogorvoslati rendszerében fellebbezésnek kizárólag akkor van helye, ha azt a kódex maga kifejezetten megengedi (előírja), vagy, ha azt – az Ákr. felhatalmazása alapján – az ágazati törvény teszi lehetővé. Azokban az ágazati eljárásokban, ahol törvényi szinten biztosított a fellebbezés lehetősége gondoskodni szükséges tehát arról, hogy az ágazati jog jelölje ki a másodfokon eljáró hatóságot is. Hatásköri kijelölés hiányában az adott eljárásban nincs helye fellebbezésnek.
A képviselő testület kivételével a helyi önkormányzat szerve (jellemzően a jegyző) által hozott döntések esetén az teszi ésszerűvé a fellebbezés – főszabály szerinti – lehetővé tételét, hogy a helyi ügyekben, az államigazgatási ügyek túlnyomó többségében az eljárás e hatóságok előtt zajlik, így nem indokolt a jogorvoslat bírói útra terelése, hiszen a felettes szerv – jogvita esetén – hatékonyabban tudja tisztázni a tényállást, könnyítve ezzel a bíróságok leterheltségét. Hasonlóképp, a szervezeti struktúra változásaira reagálni tudó, tartós szabályozás megteremtését célozza azon előírás, hogy rendvédelmi szerv helyi szerve által hozott döntés ellen is fellebbezést biztosít az Ákr.
Megjegyzendő, hogy az Ákr. értelmében a másodfokú döntések közlése iránt – az általános szabályok érvényesülése miatt – a másodfokú hatóság intézkedik.
31. Eljárási költség, az eljárási költség előlegezése és viselése
Az eljárási költségek tekintetében újdonság, hogy az új szabályozás eredményeként törvény és kormányrendelet mellett önkormányzati rendelet is meghatározhat olyan ügyfajtát, amelyben az ügyfelet költségmentesség illeti meg [részletes szabályokat ld. az eljárási költségekről, az iratbetekintéssel összefüggő költségtérítésről, a költségek megfizetéséről, valamint a költségmentességről szóló 469/2017. (XII. 28.) Korm. rendelet].
32. Végrehajtás
Az Ákr. a végrehajtás elrendelésére vonatkozó szabályok körében koncepcionális változtatást nem valósított meg, hanem azokat az általános eljárási szabályokhoz és a jogorvoslati rendszerhez igazította. Ennek megfelelően azt a döntést hozó hatóság, másodfokú döntés esetén pedig az elsőfokú hatóság hivatalból vagy a jogosult kérelmére rendeli el.
a) A végrehajtás foganatosításának szabályait megújította az Ákr. Ennek értelmében, törvény, kormányrendelet, illetve önkormányzati hatósági ügyben önkormányzati rendelet eltérő rendelkezése hiányában, az általános végrehajtást foganatosító szerv az állami adóhatóság lesz. Az adóhatóság eljárására irányadó szabályokat pedig külön kódex, az adóhatóság által foganatosítandó végrehajtási eljárásokról szóló 2017. évi CLIII. törvény (a továbbiakban: Avt.) tartalmazza. Az Avt. alapján zajló foganatosítás – azaz az adóhatóság eljárása esetén –az Ákr. rendelkezései nem alkalmazandóak.
b) Annak érdekében, hogy a végrehajtásban résztvevő szerveket ösztönözze az aktívabb fellépésére, az Ákr. a közigazgatási hatósági végrehajtás elévülési idejét öt évről három évre csökkenti, amelynél rövidebb időtartamot törvény vagy kormányrendelet állapíthat meg.