1. A címben foglaltakkal kapcsolatban elsőként szükséges rögzíteni, hogy a jogorvoslat alatt az a jog értendő, amelyet – jelen esetben – az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdése szabályoz [22/1995. (III.31.) AB határozat]. Az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdése rögzíti azt az alkotmányos követelményt, hogy „mindenkinek joga van ahhoz, hogy jogorvoslattal éljen az olyan bírósági, hatósági és más közigazgatási döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti.” Tehát a jogorvoslati jog igénybevételének lehetősége nem korlátozódik kizárólag az igazságszolgáltatás, a bírósági eljárások területére, hanem annak biztosítása megkívánt a közigazgatási és más hatósági eljárásban okozott jogsérelmek orvoslása esetén is [3128/2022. (IV.1.) AB határozat].
A jogorvoslat immanens tartalma, egyrészt az érdemi, ügydöntő (az érintett helyzetét, jogait ténylegesen befolyásoló) határozatok tekintetben a más szervhez vagy az ugyanazon szerven belül magasabb fórumhoz fordulás lehetősége. A nem érdemi, nem ügydöntő határozatok esetére nem kötelező biztosítani az ilyen felülvizsgálatot. Mindebből kifolyólag megállapítható, hogy a jogorvoslathoz való jog kizárólag csak a döntésekre terjed ki. Például az Alkotmánybíróság kizárja az igazolási kérelmet a jogorvoslati eszközök köréből, „mert az nem a sérelmes döntés felülvizsgálatára és a döntésre közvetlenül visszaható újabb határozat hozatalára irányul, hanem valamely perbeli cselekmény következményeinek elhárítására szolgál” [9/2017. (IV.18.) ABH].
A jogorvoslat másik összetevő eleme, hogy a felülvizsgált döntés jogot vagy jogos érdeket sért. A jogorvoslat igénybevételének viszont nem előfeltétele a tényleges sérelem igazolása, elég erre csak hivatkozni és állítani a döntés jogos érdeket vagy jogot sértő voltát [1/2024. (I. 9.) AB határozat]. Tehát, a jogorvoslati jog jogosulti körébe minden természetes és jogi személy beletartozik, feltéve, hogy a döntés ténylegesen vagy feltételezhetően sérti jogát vagy jogos érdekét. [22/1995. (III.31.) AB határozat]. Viszont, akinek még elvben sincs olyan joga vagy jogos érdeke, amelynek sérelmét állíthatná, nem tartozik a jogorvoslati jogosultak közé [38/1993. (VI.11. AB határozat]. A jogorvoslati kérelem benyújtására jogosultnak alanyi joga van arra, hogy a jogorvoslati kérelmét az elbírálásra jogosult hatóság, illetve a bíróság érdemben elbírálja, kivéve, ha az érdemi elbírálás törvényi feltételei nem állnak fenn. Továbbá akkor is döntést hozzon az elbírálásra jogosult hatóság, illetve a bíróság a jogorvoslati kérelem tárgyában, ha az abban foglaltaknak nem ad helyt [1636/D/1991. AB határozat].
A jogorvoslat szabályozásának a fél számára lehetővé, míg a jogorvoslati fórumra nézve pedig kötelezővé kell tennie, hogy a kérelemnek a felülvizsgált döntés hibás volta esetén érdemben eleget tegyen. Az az orvoslási eszköz, amelynek nem feltétele az orvoslási célú és irányú kérelem teljesítésének elvárhatósága, alkotmányjogi értelemben nem jogorvoslat [22/1995. (III.31.) AB határozat]. Ahhoz, hogy a jogorvoslathoz való jog képes legyen funkcióját teljeskörűen betölteni az érintetteknek meghatározott, feltételhez kötött alanyi joggal kell rendelkezniük arra, hogy az általuk állított jogsérelmet a jogorvoslati fórum érdemben és a rájuk kiható hatállyal bírálja el [9/1992. (I.30.) AB határozat].
A jogorvoslati lehetőség akkor tekinthető hatékonynak, ha annak igénybevételére a kérelmezőnek alanyi joga van, továbbá ha a jogkör gyakorlója érdemi felülbírálatot végezhet, illetve megváltoztathatja, vagy hatályon kívül helyezheti a határozatot. Szintén a hatékony jogorvoslat alapkövetelménye, hogy a jogkör gyakorlója a kérelem érdemét, annak jogkérdéseit és az ügy ténybeli megalapozottságát is vizsgálhassa [Az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezmény és az ahhoz tartozó nyolc kiegészítő jegyzőkönyv,13. cikk].
2. Az Ákr. is rendelkezik a jogorvoslathoz való jogról, illetve meghatározza és szabályozza az igénybe vehető jogorvoslati eszközöket. Az Ákr. a jogorvoslati eljárások két fajtáját különbözteti meg: a) kérelemre induló jogorvoslati eljárások; b) hivatalból induló jogorvoslati eljárások. A kérelemre induló jogorvoslati eljárások között az Ákr. a következőket szabályozza: 1. fellebbezés; 2. közigazgatási per.
A két jogorvoslati forma között fontos különbségek vannak: A fellebbezés kérelemre igénybe vehető belső jogorvoslat. A hatóság döntését – a fellebbezés okán – egy másik hatóság vizsgálja felül, tehát a jogorvoslati kérelem elbírálása, a döntés felülvizsgálata, illetve megalapozott fellebbezés alapján a hiba és a sérelem orvoslása a közigazgatási szervezeten belül történik. A közigazgatási per kérelemre igénybe vehető külső jogorvoslat. A hatóság döntését nem egy másik hatóság, hanem a közigazgatási szervezeten kívüli szerv, a bíróság vizsgálja felül. A fellebbezés kivételes jogorvoslati eszköz, ennek értelmében az elsőfokú hatósági döntés ellen csak akkor van helye fellebbezésnek, ha az Ákr. vagy ágazati törvény kifejezetten megengedi azt. A közigazgatási per az elsődleges, általános jogorvoslati eszköz, ezáltal minden az Ákr. tárgyi hatálya alá tartozó közigazgatási hatósági ügyben a végleges döntés ellen – az önálló jogorvoslattal nem támadható végzések kivételével – közigazgatási pert lehet indítani. A fellebbezés nincs jogcímhez kötve, tehát bármely okból lehetőség van fellebbezni. A közigazgatási per megindítására kizárólag jogsérelemre hivatkozva van lehetőség. A keresetlevélben meg kell jelölni a jogsértést, ez ugyanis a keresetlevél kötelező tartalmi eleme. Amennyiben a keresetindítási határidőn belül nem jelölnek meg jogsérelmet, akkor a keresetet visszautasítják. A fellebbezés kapcsán teljes aktus-felülvizsgálatra kerül sor. A fellebbezés elbírálására jogosult másodfokú hatóság a fellebbezéssel megtámadott döntést és az azt megelőző eljárást teljes egészében felülvizsgálja, tehát nincs kötve a fellebbezéshez. Ez azt jelenti, hogy a fellebbezésben nem hivatkozott jogszabálysértést is megállapíthat (ez szolgálja az objektív jogvédelmet is). A teljes aktus-felülvizsgálatot viszont korlátozza az Ákr., amennyiben kimondja, hogy a döntés fellebbezéssel nem érintett rendelkezései véglegessé válnak. A bíróság a közigazgatási per keretében a végleges hatósági döntés jogszerűségét a kereseti kérelem keretei között vizsgálja azzal, hogy hivatalból figyelembe veszi – a kereseti kérelemben foglaltaktól függetlenül – a közigazgatási perrendtartásról szóló törvényben meghatározottakat (például a semmiségi okot). A fellebbezés alapján a másodfokú hatóságnak reformatórius (megváltoztatási) és kasszációs (megsemmisítési) joga van. A másodfokú hatóságnak ugyanakkor nincs lehetősége új eljárásra utasítani az elsőfokú hatóságot. A bíróságnak a közigazgatási per során szintén van – egyebek mellett - reformatórius (megváltoztatási) és kasszációs (megsemmisítési) joga. Azonban a bíróság hatályon kívül is helyezheti a döntést, és ilyenkor szükség esetén új eljárásra is utasítja a közigazgatási hatóságot.
3. A fentebb ismertetett jogorvoslati eljárásokat, illetve jogintézményeket a korábbi eljárási kódexek is tartalmazták (lásd. Et.; Áe.; Ket.), viszont részben eltérő tartalommal, illetve terminológiával. Ezekben az eljárásjogi törvényekben az elsőfokú hatósági döntések esetén a fellebbezés volt az elsődleges, általános jogorvoslati eszköz. A fellebbezés elsődlegességének elvi alapját az jelentette, hogy a hatóságok által hozott döntések esetén nem indokolt a jogorvoslat bírói útra terelése, a felettes szerv ezen vitás ügyekben hatékonyabban tudja tisztázni a tényállást és így a bíróságok sem lesznek oly mértékben leterhelve, hogy az a munkájukat ellehetetlenítse [Indokolás a T_12233. számú törvényjavaslathoz (Ákr. Indokolás) a 116.§-hoz]. A kérelemre igénybe vehető jogorvoslati eszközök tekintetében, az Ákr. hatályba lépésével változások merültek fel, amelyek kapcsán kiemelendő, hogy a fellebbezés általános jogorvoslati eszköz jellege megszűnt, és kivételes jogorvoslati eszközzé vált. Az elsődleges jogorvoslati formává pedig a közigazgatási per vált. Tehát az Ákr. hatályba lépését követő új szabályozás kialakításkor a jogalkotó a közigazgatási szervezetrendszerén kívüli eljárási típust, a közigazgatási pert tartja elsődlegesen követendőnek a közigazgatási szervezetrendszeren belüli jogorvoslat, a fellebbezés helyett. Ebből következően fellebbezésnek kizárólag akkor van helye, ha azt az Ákr. kifejezetten engedi, vagy ha azt – kivételes jelleggel – ágazati törvény lehetővé teszi. Amennyiben az Ákr. vagy ágazati törvény az adott ügyben nem rendelkezik a fellebbezési lehetőségről akkor a döntés ellen nincs helye fellebbezésnek [Ákr. 116.§ (1) bekezdés]. Az új szabályozás alapvető célja a végleges döntések meghozatalának, kikényszerítésének elősegítése, amely tekintetében fontos szereppel rendelkezik az anyagi jogerő intézménye, amely a döntést megváltoztathatatlanná teszi és azt véglegesen le is zárja. A jogalkotó is szem előtt tartja a közigazgatási ügyek végleges rendezésének elsődleges kívánalmát, így a jogorvoslati rendszer kialakítása során a döntések ellen igénybe vehető jogorvoslati eszköztárat az anyagi jogerő mielőbbi beálltához igazítja [Kfv. 37983/2019/10.; Kf. 40489/2021/7.].
4. A jogorvoslati rendszer kérdésében az Ákr. jelentős változtatást tűzött ki célul, amely mélyen összefügg a közigazgatási bírósági rendszer kiteljesítésével. A közigazgatási eljárásokra vonatkozó statisztika adatai azt mutatják, hogy az ügyfelek az ügyek elenyésző számában (átlagosan kevesebb, mint 0,5 %) nyújtanak be fellebbezést, de ezen ügyek jelentős részében (mintegy 20 %-ában) bírói jogorvoslatot is kérnek az ügyfelek, így a megfellebbezett ügyek jelentős hányada bíróság elé kerül. A végleges, már nem támadható döntéshez (a bírói döntéssel létrejövő anyagi jogerőhöz) fűződő érdekek mielőbbi érvényesítése érdekében ezért az új szabályozás hangsúlyváltást irányoz elő: főszabállyá teszi a bírósághoz való közvetlen fordulás lehetőségét (kizárva a fellebbezést), és kivételes esetekben teszi lehetővé a perlést megelőzően a fellebbezést magasabb szintű közigazgatási hatósághoz. A közigazgatási hatósági ügytípusok egyharmadában korábban is kizárt volt a fellebbezés lehetősége. A jogorvoslati rendszerre vonatkozó szemléletváltásnak köszönhetően – ügyelve a fellebbezés lehetőségének ésszerű keretek közötti biztosítására – ez az arány várhatóan jelentősen emelkedni fog.
Alapvető cél a korrupciós kockázatok minimalizálásának révén az államigazgatás integritásának védelme, az állami szervekbe vetett közbizalom erősítése, az Állami Számvevőszék javaslataira is figyelemmel. A jogalkotó szerint a korrupciós kockázatok csökkentésének egyik megfelelő eszköze a bírói jogorvoslat lehetőségének jelentős szélesítése, mivel a bírói függetlenség és a bírósági eljárás nyilvánosságának elvéből fakad a döntési folyamatok átláthatóságának javulása, továbbá a bírósági döntések publikálása eredményeként megismerhető és kiszámítható lesz a joggyakorlat.
A fellebbezés főszabálykénti hiányával összefüggésben ugyanakkor gondoskodni kell arról, hogy ne kerüljenek olyan ügyek a közigazgatási bíróság elé, amelyek tartalmilag nem igényelnek bírói döntést, vagy amelyekben a hatóság képes korrigálni a saját hibás döntését. Ezért – a fellebbezés esetén jelenleg is érvényesülő megoldáshoz hasonlóan – biztosítani kell, hogy a döntés ellen benyújtott keresetlevél alapján maga a döntést hozó hatóság azt érdemben
megvizsgálja, és maga orvosolja a törvénysértő döntést. Sommás eljárás és automatikus döntéshozatali eljárás esetén továbbá az ügyfél kérheti a döntés közlését követő öt napon belül ügyében teljes eljárás lefolytatását.
A jogorvoslati rendszer hatékonyságát és időszerűségét különféle perelhárító és permegelőző eljárások kialakításával nagymértékben növelni lehet.
Mérlegelve a közigazgatási végrehajtás gyakorlatának tapasztalatait, nem indokolt részletes végrehajtási szabályokat megállapítani, hanem a bírósági végrehajtásról szóló törvény rendszerébe helyes átemelni a végrehajtás szabályozását, illetve fontos újítás, hogy általános foganatosító szervként az állami adóhatóság kerül kijelölésre. Ez esélyt nyújt koncentrált erőforrások létrehozására és a hatékony jogérvényesítés megvalósítására [Indokolás a T_12233. számú törvényjavaslathoz].
5. A fellebbezés tárgya az elsőfokú nem végleges döntés, amelynek tartalma nincs jogcímhez kötve, így jog-és érdeksérelemre, továbbá anyagi-és eljárási jogi szabálysértésre, illetve jogszabálysértő jogértelmezésre egyaránt lehet hivatkozni benne. Az Ákr. 118.§ (1) bekezdés értelmében tehát fellebbezés csak a megtámadott döntésre vonatkozóan, tartalmilag azzal közvetlenül összefüggő okból, illetve csak a döntésből közvetlenül adódó jog-vagy érdeksérelemre hivatkozva lehet.
Az Ákr. 114.§ (1) bekezdése értelmében az ügyfél a véglegessé vált döntés ellen indíthat közigazgatási pert. Az Ákr. továbbá a közigazgatási per előfeltételeként rögzíti, hogy a fellebbezéssel támadható döntések esetén csak akkor indítható bíróság előtt per, ha az arra jogosultak valamelyike fellebbezett és a fellebbezést elbírálták. Tehát a fellebbezési jog kimerítése illetve a fellebbezés elbírálása után kerülhet sor a közigazgatási perre. A közigazgatási per keresetlevéllel indul, amely olyan írásbeli beadványnak tekintendő, amely tartalmazza a keresetet és a per megindításához szükséges egyéb adatokat – többek között – a vitatott közigazgatási tevékenységgel okozott jogsérelmet, az annak alapjául szolgáló tények, illetve azok bizonyítékainak előadásával [Kp. 37. (1) bekezdés f) pont]. A közigazgatási perrendtartás a jogszabálysértés helyett a jogsérelem fogalmát használja, amivel arra kíván utalni, hogy a jogi helyzet pontos körülírása helyettesítheti a konkrétan megsértett jogszabályhely megjelölését. Valamint a tartalom szerinti elbírálás elvéből is következik, hogy a jogszabályhely pontatlan vagy hiányzó megjelölése esetén is lehet kellően pontosan körülhatárolt a jogsértés mibenléte [Indokolás a T_12243. sz. törvényjavaslathoz (Kp. Indokolás) a 37§-hoz; Kfv. 37261/2023/5.]. A keresetlevélben megjelölt jogsérelem köti a keresetet elbíráló bíróságot, mivel a közigazgatási per célja nem a hatósági ügy ismételt elbírálása, hanem a közigazgatási cselekmény jogszerűségének a megítélése, mégpedig szorosan azon az oknak a mentén, amit a fél meghatároz vagy a törvény szerint hivatalból vizsgálandó körülmény [Kfv. 37777/2023/10.]. Továbbá a Kp. a perindítási jogosultságot elsőként azok számára biztosítja, akiknek jogát vagy jogos érdekét a közigazgatási tevékenység közvetlenül érint. Mindezek fényében jogos érdek alatt minden olyan érdeket érteni kell, amelyet a jogi szabályozás bármilyen módon elismer, illetve véd. Az érintettség pedig egyszerűen az adott személy helyzetére gyakorolt közvetlen hatást jelenti [Indokolás a T_12243. sz. törvényjavaslathoz (Kp. Indokolás) a 17.§-hoz]. Tehát közvetlen jog-vagy érdeksérelem hiányában az adott személy ügyfélképessége sem állapítható meg, melyre alapozottan képes lenne a közigazgatási pert megindítani [3013/2017. (II.8.) AB végzés].
6. Összegezve, tehát a fellebbezés háttérbe szorulásának oka alapvetően hatékonysági és jogszerűségi megfontoláson alapul, ugyanis – mint fentebb kifejtettem – az Ákr. által bevezetetett új szabályozás egyik kiemelt célja a vitás ügyek mielőbbi végleges lezárása és rendezése. Azonban az ügyfelek jogorvoslathoz való joga nem sérülhet annak érdekében, hogy egy ügy mielőbb lezárulhasson, ennek érdekében biztosítani szükséges, mégpedig elsődleges helyen olyan jogorvoslati lehetőséget, amelyet jogerős döntésekkel szemben is igénybe lehet venni.
A fellebbezés jelenleg hatályos szabályozása értelmében a fellebbezési kérelemben egyaránt lehet hivatkozni jog-és érdeksérelemre. A közigazgatási pert megindító keresetlevélnek kiemelkedően fontos tartalmi eleme a közigazgatási tevékenységgel okozott jogsérelem (és az általában azzal együtt járó érdeksérelem) megjelölése, hiszen a per keretét, valamint a bíróság jogszerűségi vizsgálatának terjedelmét határozza meg [Kpkf. 40049/2020/2.; Kpkf. 40216/2020/2.]. Fontos azonban kiemelni azt is, hogy jogorvoslatot csak abban az esetben kell biztosítani, ha a közigazgatási tevékenység a felperes jogainak védelmére vonatkozó jogszabályt sért [3192/2024. (V.31.) AB határozat]. A jogalkotónak természetesen van lehetősége ezen felül további jogorvoslati eszköz biztosítására annak érdekében, hogy a jogorvoslathoz való alapjog követelményeinek teljeskörűen megfeleljen [622/B/2002. ABH]. Az érintett személy szubjektív jogvédelmének garantálásához az is elengedhetetlen, hogy a közigazgatási döntés alapjogsértő voltának felismerése mellett az alaptörvény-ellenes közigazgatási döntésből eredő alapjogsértés orvosolásra is kerüljön [3434/2023. (X. 25.) AB határozat]. A perindítási jog és a kereshetőségi jog vizsgálatakor a közigazgatási bíróságnak a szubjektív jogvédelmi igények érvényesítése mellett a jogvita jellegéhez mérten az objektív jogvédelmi szempontokra is figyelemmel kell lennie [3539/2021. (XII. 22.) AB végzés]. Az objektív jogvédelemből való perindítás viszont már az ügyészség, és meghatározott ügyekben a civil szervezetek joga [Kp. 17.§ b-f) pontok].